Het kabinet wil de levendige handel in stikstof tegengaan, maar blijkt er maar weinig tegen te kunnen doen

Vier vragen over stikstofhandel De handel in stikstofruimte die momenteel veelvuldig plaatsvindt, is zowel bij het kabinet als binnen de agrarische sector omstreden. Maar veel middelen om er iets tegen te doen, lijkt het Rijk niet te hebben.

Foto Jeroen Jumelet/ANP

Schiphol was er aanvankelijk opvallend vaag over deze week. De luchthaven kocht van „minder dan tien” veehouders in verschillende provincies stikstofruimte. En voor Lelystad Airport, ook onderdeel van de Schiphol Group, van „nog geen vijf”. De luchthaven zoekt nog aanvullende ruimte en schat in totaal 25 miljoen euro uit te geven aan ‘stikstof shoppen’. Die ruimte hebben de vliegvelden nodig voor een natuurvergunning.

Na Rijkswaterstaat, Friesland Campina, en de provincie Brabant is Schiphol de zoveelste partij die op de vrije markt van stikstofruimte shopt. Dit is in sommige gevallen omstreden. Het kabinet vreest een gevecht om de schaarse stikstofruimte en is bang dat de partijen met het meeste geld een groot deel van de vrijkomende ruimte kopen. Deskundigen zeggen bovendien dat stoppende boeren verdienen aan de verkoop van stikstofrechten die zij ooit gratis hebben gekregen. Het kabinet wil deze handel aan banden leggen, bleek twee weken geleden uit een Kamerbrief van minister Christianne van der Wal (VVD, Natuur en Stikstof).

Tegelijkertijd deelde het kabinet een aantal tot dusver nauwelijks opgemerkte rapporten met de Tweede Kamer over de risico’s van stikstofhandel. Vier vragen over de risico’s en problemen die zich voordoen bij deze handel – en de nog vage oplossingen.

1Waarom wordt er gehandeld in stikstofruimte?

In 2019 zette de Raad van State een streep door het toenmalige Nederlandse stikstofbeleid. Nederland had jarenlang te weinig gedaan om de stikstofuitstoot terug te dringen en de natuur werd hier de dupe van. Na de uitspraak viel de vergunningverlening voor projecten die stikstof uitstoten terug op Europese natuurwetten. Die schrijven voor dat projecten, zoals een uitbreiding van een boerderij, alleen maar door kunnen gaan als de stikstofuitstoot elders wordt stopgezet.

In de praktijk leidt dit tot handel tussen bijvoorbeeld stoppende boeren, die hun uitstootruimte in de verkoop doen, en boeren of andere bedrijven die willen uitbreiden. De overheid doet ook mee aan deze handel: zo kocht Rijkswaterstaat stikstofruimte van meerdere boerderijen om de A15 uit te breiden. En ook industriële partijen hebben inkopen gedaan. FrieslandCampina kocht in oktober dit jaar vrijkomende stikstofruimte van vijftien gestopte boeren. Op die manier hebben ze extra uitstootruimte bij elkaar gesprokkeld om een zuivelfabriek in het Brabantse Veghel uit te breiden.

Lees ook het nieuwsbericht: Inspecties: handel in stikstofruimte zeer gevoelig voor fraude

De uitstootruimte wordt vaak verkocht via ‘stikstofmakelaars’. Hiervan zijn er naar schatting tientallen in Nederland. Dit zijn agrarische adviseurs die boeren helpen bij de koop en verkoop van stikstofruimte, maar ze begeleiden ook boeren die zich door de overheid willen laten uitkopen. De makelaars brengen vraag en aanbod online bij elkaar, via websites zoals stikstofmarktplaats.nl. De stikstofmakelaars ontvangen een commissie bij het sluiten van een deal. Hoe hoog die is, vertellen ze niet.

2Hoe groot is de stikstofhandel?

De precieze omvang was tot dusver lastig vast te stellen. Stikstoftussenpersonen die NRC eerder sprak, zeggen dat er de afgelopen jaren „honderden” deals zijn gesloten. Uit een inventarisatie van adviesbureau Witteveen+Bos in opdracht van het ministerie van Landbouw blijkt dat er tot nu toe 269 aanvragen zijn ingediend bij de provincies, die uiteindelijk toestemming moeten geven of een boer zijn stikstofruimte mag verkopen. In de meeste provincies is sinds eind 2020 de verkoop van stikstofruimte mogelijk. Tot maart van dit jaar zijn er 51 aanvragen goedgekeurd, volgens het onderzoek. Dat slechts een vijfde van het aantal vragen is ingewilligd komt volgens de onderzoekers doordat de behandeling van een aanvraag veel tijd kost, en omdat er te weinig personeel is bij de provincies om deze aanvragen te beoordelen. Limburg en Utrecht ontbreken overigens in de cijfers.

Volgens stikstofmakelaar Giel Peters kost stikstofruimte „5 tot 500 euro per kilo”, zei hij eerder in NRC. Stoppende boeren bieden online honderden kilo’s stikstofruimte aan. Daarbij geldt: hoe dichter bij een natuurgebied, hoe duurder. De stikstofruimte van een boer vlakbij kwetsbare natuur is meer waard: zijn impact op de natuur is groot. Ook in de Randstad – waar weinig stikstofruimte wordt aangeboden – ligt de kiloprijs hoger. Boeren verdienen op deze manier bedragen die variëren van 10.000 euro tot drie, à vier ton.

3Waarom is het omstreden?

Stikstofhandel ligt gevoelig, omdat in theorie partijen met de diepste zakken de grootste kans maken om de ruimte te kopen en zo hun projecten te realiseren. De agrarische sector is bang dat de meeste ruimte uit de landbouw wegvloeit naar andere sectoren, bijvoorbeeld de industrie en luchtvaart. Farmers Defence Force-voorman Mark van den Oever noemde boeren die stoppen en hun ruimte buiten de landbouwsector verkopen „judassen”. Uit het onderzoek van Witteveen+Bos blijkt dat dit voorlopig meevalt: bij circa driekwart van de deals blijft verkochte stikstofruimte van boeren in de agrarische sector.

Uit de recent vrijgekomen stukken blijkt een ander, reëler, probleem: de handel in stikstofruimte is „zeer gevoelig” voor fraude. Provincies die een aanvraag tot verkoop moeten goedkeuren, hebben weinig capaciteit en middelen om deze goed te kunnen controleren, volgens het onderzoek van de Strategische Milieukamer (SMK), een samenwerking van verschillende inspectie-, inlichtingen- en opsporingsdiensten, is stikstofhandel extreem ingewikkeld. Omdat de kopende partij zelf invult hoeveel stikstofneerslag zijn project produceert op een bepaald natuurgebied en dit matig gecontroleerd wordt door de provincies is het, volgens de SKM, in theorie eenvoudig hiermee te sjoemelen. De overheden die de transacties controleren zijn bijna volledig afhankelijk van informatie die handelende partijen verstrekken.

De SMK heeft overigens geen feitelijke fraudezaken geconstateerd, het heeft alleen de kans op gesjoemel in het systeem onderzocht.

4Hoe wil het kabinet stikstofhandel tegengaan?

Bijna gelijktijdig met het moment dat Van der Wal haar brief en de bijgaande onderzoeken naar stikstofhandel op 25 november naar de Tweede Kamer stuurde, berichtten meerdere media dat het kabinet ‘een eerste recht van koop’ wil op stikstofrechten. Dat zou inhouden dat het Rijk altijd als eerste stikstofruimte op kan kopen van een stoppend bedrijf en beslist waar welke ruimte wordt ingezet. Het beeld dat bleef hangen: een daadkrachtige aanpak, waardoor het Rijk de grip weer terugkreeg op de handel in stikstofruimte.

Maar in de praktijk blijkt hier in de Kamerbrief weinig over terug te vinden; de passage over stikstofhandel is betrekkelijk vaag en er wordt niet goed uitgelegd hoe het kabinet die aan wil pakken. Na herhaaldelijk doorvragen bij het ministerie blijkt het Rijk dit ook niet van plan te zijn, zegt een woordvoerder van het ministerie van Landbouw.

Omdat het kabinet niet kan bepalen met wie een stoppende boer zaken doet, kijkt het op dit moment of het „indirect” boeren kan sturen stikstofruimte aan het Rijk te verkopen, zegt de woordvoerder van het ministerie. Zo wordt bijvoorbeeld onderzocht of het mogelijk is om de stikstofhandel alleen open te stellen voor bepaalde projecten. Aan de verkopende partij de keus of hij zijn ruimte verhandelt of afziet van de verkoop en doorgaat met zijn boerenbedrijf. Of het Rijk de handel op deze manier mág reguleren, is nog niet duidelijk – dit wordt nog uitgezocht door het kabinet.