Gemeenten vertrouwen schuldhulpverlening aan bedrijven toe - en daar gaat het mis

Schuldenproblematiek Met de schuldhulp in Nederland is veel mis, zeggen betrokkenen. De hulp komt te laat, duurt te lang en bereikt onvoldoende mensen. Gemeenten leren te weinig van elkaars fouten en besteden hulp te vaak uit.

Illustratie Roland Blokhuizen

Een scène uit de Human-documentaireserie Schuldig (2016): Ramona en Ron zitten bij hun schuldhulpverlener Will, die vraagt of ze openstaan voor een schuldsanering in combinatie met beschermingsbewind. Het stel uit Amsterdam-Noord voelt er weinig voor, ondanks hun benarde situatie: ze zijn vanwege hun huurschuld van 12.000 euro door de woningbouwvereniging op straat gezet en met hun twee kinderen ingetrokken bij Ramona’s ouders. Maar schuldsanering met bewind? Dat betekent drie jaar leven van 70 euro per week. Nieuwe Nikes kopen voor zijn zoontje zou Ron dan niet meer kunnen. „Ik val daarover”, zegt Ron. „Het kost al 70 euro om naar mijn werk te komen”, zegt Ramona. Al snel besluiten ze dat een schuldsanering ‘niks voor hen’ is – en ze stappen op de scooter.

Die houding is geen uitzondering, weet Roeland van Geuns, oud-lector armoede-interventies aan de Hogeschool van Amsterdam. „Veel mensen willen het niet. Ze denken dat ze hun auto of hun huisdier moeten inleveren. Dat hoeft lang niet altijd, maar het is inderdaad heel zwaar. Een sanering volhouden is topsport. Je leeft onder bijstandsniveau. Het leefgeld is 50 euro per week voor een alleenstaande, voor elk gezinslid komt daar 10 euro bij. Het is echt één keer per week naar de Dirk en that’s it.”

Je krijgt er wel wat voor terug: bij schuldsanering wordt dikwijls 95 procent van alle schulden kwijtgescholden. Daarna kun je met een schone lei beginnen. Dat is een mooi systeem, op het eerste gezicht. Maar volgens betrokkenen is het nodig aan hervorming toe.

Dat is vooral relevant nu het kabinet besloten heeft 120 miljoen extra vrij te maken voor de aanpak van armoede en schulden, zoals minister Schouten (Armoede, Participatie en Pensioenen) eerder deze maand aan de Tweede Kamer schreef. Een groot deel van dat geld gaat naar gemeenten om hun schuldhulpverlening te verbeteren. Hoe kan dat geld het beste worden besteed? En op welke punten is het stelsel van schuldhulpverlening in Nederland aan een opknapbeurt toe?

„Schuldhulpverlening weet te weinig mensen te bereiken die het nodig hebben”, zegt hoogleraar schuldenproblematiek Nadja Jungmann. „Volgens het [statistiekbureau] CBS is nog niet een op de zes huishoudens met geregistreerde problematische schulden aangemeld bij schuldhulpverlening. Kortom, méér dan vijf van de zes potentiële hulpbehoevenden zijn niet eens in beeld.”

Schaamte of wantrouwen

Van degenen die wél contact hebben met de gemeentelijke schuldhulpverlening, bestaat een deel uit ‘Rons en Ramona’s’ die niet willen beginnen met het hulptraject. „Ze zijn huiverig voor een schuldsanering”, aldus Jungmann. „Vinden het weekgeld te laag. Durven het niet uit schaamte, of uit wantrouwen jegens de overheid – denk aan de Toeslagenaffaire. Of ze vinden drie jaar gewoon te lang.”

Het systeem van schuldhulpverlening is inefficiënt, schreef de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) in april dit jaar. Volgens de RVS wordt slechts 1 op de 3 mensen met grote financiële problemen geholpen en is het traject erg lang en zwaar.

Schuldhulpverlening weet te weinig mensen te bereiken die het nodig hebben

Nadja Jungmann hoogleraar schuldenproblematiek

Mensen zitten vaak wel negen jaar in de narigheid, weet voorzitter Marco Florijn van de brancheorganisatie voor schuldhulpverleners NVVK. „Ze lopen gemiddeld al vijf jaar met schulden rond voor ze zich bij de schuldhulpverlening melden. Vervolgens zitten ze zo een jaar in een voortraject. En dan duurt een schuldregeling dus nog drie jaar.”

Florijn zou een traject van anderhalf jaar genoeg vinden, in lijn met de plannen van Schouten, die de duur van schuldhulptrajecten sterk wil terugbrengen. „Mensen betalen feitelijk toch heel weinig af, gemiddeld niet meer dan 5 procent. Het is dus vooral een vorm van straffen. Maar waarom zouden we dat willen, nu we weten dat mensen meestal buiten hun schuld in de schulden komen?”

Dat mensen plots in de problemen kunnen komen, is wellicht wat beter voor te stellen nu de prijsstijgingen er bij veel huishoudens flink inhakken. Hoogleraar Jungmann: „Daarom is het belangrijk dat mensen hun weg vinden naar de diverse vormen van financiële hulpverlening: van laagdrempelige ‘loketten’ als geldfit.nl en schuldhulpmaatje.nl tot de gemeentelijke schuldhulpverlening voor mensen met grotere schulden.”

Uitslaande brand

Het verlagen van de drempel voor schuldhulpverlening is een uitdaging waar schuldenkoepel NVVK al langer mee bezig is. Florijn: „Wij denken bijvoorbeeld dat het helpt om het een ‘financieel loket’ te noemen in plaats van schuldhulpverlening. Of om andere locaties te kiezen dan het stadhuis. En om Google Ads in te zetten om schuldhulpverlening te promoten bij de doelgroepen.”

Zulke methodes kunnen helpen om het doel van het kabinet dichterbij te brengen: het aantal huishoudens dat schuldhulp ontvangt meer dan verdubbelen. Ook oud-lector Van Geuns bepleit een nieuwe aanpak. „Kijk naar de vaccinatieprogramma’s: zo massaal, digitaal en openbaar mogelijk. Ga bij supermarkten staan! Als je de schuldhulpverlener of budgetcoach tussen het brood en de kaas zet, kun je dit type hulpverlening normaliseren.”

Mogelijk kan die hulp dan ook eerder worden geboden. Want dat is de grootste uitdaging van de schuldhulpverlening: hoe bereik je mensen voordat een klein brandje in een uitslaande brand is veranderd? Hier zijn alle experts het over eens: je zou al veel vroeger schuldhulp willen verlenen, nog voordat schulden door incassokosten zijn vervijf- of vertienvoudigd.

„Mensen raken al snel verstrikt in een kluwen van betalingsregelingen bij diverse schuldeisers”, zegt Peter Heijkoop, voor het CDA wethouder sociale zaken in Dordrecht. „Ze spreken een regeling af met één schuldeiser, voor bijvoorbeeld 100 euro per maand, terwijl dat alles is wat ze kunnen missen. Daardoor krijgen ze weer problemen met andere schuldeisers. Het probleem begint vaak met geldgebrek, maar wordt vele malen groter doordat mensen het overzicht en de controle verliezen. Dat is eigenlijk een managementprobleem, méér dan een geldprobleem. Maar dat controleverlies leidt juist tot die negatieve spiraal die kan eindigen in schulden van tienduizenden euro’s.”

Mensen raken al snel verstrikt in een kluwen van betalingsregelingen bij diverse schuldeisers

Peter Heijkoop wethouder sociale zaken (CDA) in Dordrecht

Daarom probeert Dordrecht het anders te doen. Bij schulden tot 2.500 euro neemt de gemeente ze over van de burger. „Die hoeft dan alleen nog bij ons die lening van 2.500 euro af te betalen”, zegt Heijkoop. „Dat geeft rust en duidelijkheid. En zo voorkom je dat kleine schulden grote schulden worden.”

Geestelijk welzijn

In Amsterdam beproefde de Regenboog Groep, een organisatie voor maatschappelijk werk, onlangs het afkopen van schulden voor dak- en thuislozen. „We wilden zien wat het wegnemen van schulden doet met het geestelijk welzijn van deze groep”, verklaart Anna Custers, opvolger van Van Geuns als lector armoede-interventies en betrokken bij het experiment. „En die impact is heel positief. Ook in Amstelveen bleek recent dat schulden wegnemen enorm helpt om psychische klachten te verminderen. Mensen ervaren meer rust, hoop en ruimte in het hoofd. Zo verlaag je de druk op de ggz. Wat dat betreft kun je je afvragen wat eigenlijk de meerwaarde is van een sanering.”

Ook andere gemeenten kennen experimenten met innovatieve oplossingen voor mensen met schulden. In Utrecht, vertelt Van Geuns, duurt een sanering vaak maar twee jaar. „Als het goed gaat, zegt de gemeente: dat laatste jaar betalen wij wel. Je moet bedenken dat mensen vaak maar 600 euro per jaar aflossen. Een jaar schuldhulpverlening kost veel meer. Dus is het goedkoper voor de gemeente om het traject te bekorten.”

In Rotterdam bestaat sinds twee jaar het initiatief Socialdebt, gericht op het afkopen van schulden voor jongeren, en ook in Den Haag is iets soortgelijks uitgeprobeerd. In Amsterdam begint de gemeente binnenkort met de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) een pilot die beoogt jongeren met schulden sneller aan hulpverleners te koppelen.

Bij al die experimenten rijst de vraag: waarom zijn die initiatieven zo versnipperd? En zou schuldhulpverlening als sociaal vangnet niet voor iedereen in Nederland, ongeacht woonplaats, hetzelfde moeten zijn?

„Dat is niet eenvoudig”, zegt Heijkoop, binnen de Vereniging van Nederlandse Gemeenten tevens voorzitter van de commissie participatie, schuldhulpverlening en integratie. „De nationale overheid heeft de verantwoordelijkheid voor schuldhulpverlening neergelegd bij de gemeenten. Dat zijn er 344, en de politieke kleur van het college speelt hier een rol. Een VVD-wethouder zal het wellicht anders aanpakken dan een van de SP. In Dordrecht hebben we al onze medewerkers getraind om burgers met geldzorgen empathisch te benaderen. Dat zou eigenlijk overal moeten gebeuren, maar elke gemeente heeft hierin een eigen beleid.”

Nationaal incassobureau

De realiteit, stelt hoogleraar schuldenproblematiek Jungmann vast, is dat elke gemeente voor schuldhulpverlening zelf het wiel probeert uit te vinden. „Soms zie je dat ze in gemeente A iets gaan proberen dat drie jaar geleden in gemeente B al mislukt is.” Meer uitwisseling van kennis en ervaring zou daarom handig zijn, aldus de hoogleraar, plus sterke landelijke coördinatie. Ter inspiratie heeft emeritus hoogleraar rechtssociologie Nick Huls weleens verwezen naar het Zweedse model: een nationaal incassobureau dat schulden kan kwijtschelden.

Wethouder Heijkoop is er geen voorstander van. „Nationale instanties kennen de burger niet. Het is beter schuldhulpverlening aan de gemeenten over te laten, die dichter bij de burgers staan. Wel zou het goed zijn als gemeenten regionaal nauwer samenwerken en verplicht worden een bepaald palet in huis te hebben: budgetbeheer, schuldhulpverlening, informatienetwerken. Zodat het in elke gemeente goed geregeld is.”

Illustratie Roland Blokhuizen

Een ander probleem, ziet Van Geuns, is dat gemeenten schuldhulpverlening en bewindvoering vaak uitbesteden aan commerciële bureaus. „Je ziet dat veel commerciële partijen handelen ten koste van cliënten, in het belang van hun eigen resultaten.” De voormalig lector wijst in dat verband naar PLANgroep, de grootste commerciële organisatie voor schuldhulpverlening in Nederland, die voor tientallen gemeenten werkt. Het bedrijf wisselde de laatste jaren een paar keer van eigenaar. In februari berichtten media waaronder De Groene Amsterdammer over misstanden bij het bedrijf. Terwijl in de ene gemeente cliënten van PLANgroep door nalatigheid van het bedrijf verder wegzakken in de schulden, sluit het elders alweer nieuwe contracten af. Treurig, vindt Van Geuns, maar niet verrassend. „Als je dingen aan de markt overlaat, moet je niet verbaasd zijn over dit soort praktijken.”

Bewindvoering

Gemeenten vertrouwen vooral bewindvoering volledig aan bedrijven toe. „Als iemand vanuit de schuldhulp in een sanering belandt, komt daar meestal een bewindvoerder aan te pas, die de regie van iemands financiën overneemt”, zegt Heijkoop. „Die bewindvoering wordt eigenlijk overal aan commerciële partijen uitbesteed, behalve in een paar gemeenten, zoals Dordrecht en Groningen. De gemeente moet die externe bewindvoerders betalen, maar heeft geen invloed op de kwaliteit. En bij commerciële bewindvoerders spelen vaak perverse prikkels om mensen langer onder bewind te houden dan nodig is.”

Sinds Dordrecht met eigen bewindvoerders werkt, zegt Heijkoop, blijken de trajecten veel korter te kunnen. „Binnen de gemeente kunnen we schakelen met andere afdelingen, die gaan over arbeidsparticipatie, toeslagen, huisvesting en integratie. En de gemeente ervaart geen prikkels om mensen in een schuldregeling te houden. Ze helpt mensen vlotter – in het traject en eruit – zodat ze sneller weer op eigen benen kunnen staan.”

Op het vlak van schuldhulpverlening en bewindvoering, vindt Heijkoop, zou het goed zijn als de overheid meer ruimte kreeg en de markt een stap terug deed. „Je moet de zorg voor de meest kwetsbaren niet aan de markt toevertrouwen.”

Van Geuns sluit zich daarbij aan, ook omdat schuldhulp in zijn ogen niet langer moet duren dan nodig. „Alleen de overheid kan de baten van een langdurig traject van schuldhulpverlening en sanering afwegen tegen de maatschappelijke kosten. Volgens het Nibud kosten huishoudens met schulden de maatschappij jaarlijks 11 miljard euro.”

Je moet de zorg voor de meest kwetsbaren niet aan de markt toevertrouwen

Peter Heijkoop wethouder sociale zaken (CDA) in Dordrecht

De schuldhulp moet een nieuwe balans vinden, meent lector armoede-interventies Custers. „Er zit nog héél veel ruimte tussen alles kwijtschelden en het huidige systeem. In die ruimte valt winst te behalen. Je kunt bijvoorbeeld versneld saneren en afkopen bij schulden tot 15.000 à 20.000 euro. Dat is al snel goedkoper dan wat de samenleving anders aan zorgkosten kwijt is voor een huishouden met problematische schulden.”

Hoogleraar schuldenproblematiek Jungmann waarschuwt ervoor hulptrajecten niet lichtvaardig te bekorten. „Neem onzorgvuldig financieel beheer; dat is niet hetzelfde als schuldig zijn, maar je wil wel voorkomen dat mensen opnieuw in de schulden belanden. Het ideaal van een schone lei mag best gepaard gaan met hulpverlening die mensen beschermt tegen zichzelf. Dat kan betekenen dat mensen toch wat langer bewindvoering of budgetcoaching nodig hebben.”

Onderzoek

Maar wat nu als de duur van de schuldhulpverlening mensen tegenhoudt er überhaupt aan te beginnen? Volgens Jungmann is niet bekend of de duur van een sanering het grote struikelblok is. „We kunnen dat wel denken, maar er is geen wetenschappelijk onderzoek naar gedaan. We weten nog niet precies wat mensen ervan weerhoudt hulp in te roepen. Dat moeten we wel helder krijgen.”

Er is inderdaad nog te weinig verklarend onderzoek, erkent NVVK-voorzitter Florijn. „We weten dat zo’n slechts 30 procent van de mensen vanuit de schuldhulpverlening doorstroomt naar een sanering, maar dat betekent niet dat de hulp bij 70 procent mislukt is. Sommige mensen hebben genoeg aan budgetcoaching. Er is méér onderzoek nodig naar de effectiviteit van de hulp. Maar voordat zo’n onderzoek klaar is, ben je vijf jaar verder. Daar kan ik niet op wachten. Daarom gaan wij nu al aan de slag met praktische oplossingen.”

Volgens hem kan bijvoorbeeld het ‘voortraject’ van vijf jaar waarin de schulden groeien verkort worden door ‘vroegsignalering’. Daarmee zijn veel gemeenten de laatste jaren begonnen. De energieleverancier meldt dan bijvoorbeeld iemand met een betalingsachterstand aan bij de schuldhulpverlening, die vervolgens contact opneemt met die burger. „Zo kun je er bij de eerste signalen al op af”, aldus Florijn. „Zodat je mensen kunt helpen met een lichtere vorm van hulp dan een schuldregeling.” Vroegsignalering is in zijn ogen de effectiefste manier om schuldsanering te versnellen.

Als mensen met schulden eenmaal in beeld zijn, vindt Van Geuns, moet je ze zo snel mogelijk weer op weg zien te helpen. „De schulden in één keer kwijtschelden is in mijn ogen het beste. Of anders het traject verkorten tot één jaar.”

Dat dit schuldeisers te veel benadeelt, noemt hij een achterhaald idee. „Ze hebben die vordering allang afgeschreven. En menselijkerwijs vind ik sanering een onnodige vernedering. Kijk naar het Angelsaksische systeem: daar kun je gewoon failliet verklaard worden en opnieuw beginnen. Begrijp me niet verkeerd: ik ben trots op de verzorgingsstaat die we in Nederland hebben. Maar op het punt van tweedekansdenken kunnen we nog wat van de Amerikanen leren.”

Daarbij is ook van belang recidive tegen te gaan, onderstreept Florijn. „Mensen komen zo arm als een kerkrat uit die sanering. En dan gaat het soms al snel weer mis. Daarom geven ze de mensen in Utrecht 1.500 euro mee. Dankzij die buffer belanden ze minder snel opnieuw in de sores. En wat blijkt? Mensen geven dat geld niet uit, maar doen hun uiterste best om die buffer in stand te houden.”

Zo kun je met een relatief klein bedrag voorkomen dat mensen opnieuw bij de hulpverlening aankloppen. „Dit vereist een andere manier van denken over schulden”, zegt oud-lector Van Geuns, „weg van het schuld-en-boete-denken. Maar die benadering valt te verkiezen boven het huidige model. In moreel en menselijk opzicht, én in termen van kosten en baten.”