Wachten op de nieuwe leger-jeeps die nooit kwamen

Defensie Deze dagen debatteert de Tweede Kamer over de begroting van het ministerie van Defensie, dat miljarden mag uitgeven aan nieuwe spullen. Bij materieelaankopen in het verleden zijn veel dingen misgegaan. Experts vertellen hoe het beter kan.

Het Italiaanse terreinvoertuig Manticore, waarvan bij de kazerne in Oirschot een prototype te zien is, maakt deel uit van een investeringsprogramma voor de vervanging van militaire voertuigen.
Het Italiaanse terreinvoertuig Manticore, waarvan bij de kazerne in Oirschot een prototype te zien is, maakt deel uit van een investeringsprogramma voor de vervanging van militaire voertuigen. Foto Dieuwertje Bravenboer

Alleskunners zouden het worden, de vijfhonderd nieuwe voertuigen voor de Luchtmobiele Brigade. Klein en licht genoeg om ze in en onder een Chinook-helikopter te kunnen vervoeren. Groot en stevig genoeg om veel vracht mee te nemen en bescherming te bieden tegen vijandelijke beschietingen.

De voertuigen zijn er alleen nooit gekomen.

Mercedes won in 2018 het contract voor de ontwikkeling, de bouw en het onderhoud van de 4×4-voertuigen. Het lukte de fabrikant vervolgens niet de jeeps te bouwen volgens alle eisen, vooral doordat het onderstel niet zonder meerkosten stevig genoeg gemaakt kon worden. Defensie ontbond daarom in 2021 het contract. Nederland besloot daarna om samen met Duitsland voertuigen te laten bouwen, maar die zullen niet vóór 2027 rondrijden.

De aankoop van nieuwe leger-jeeps is een van de vele investeringsprogramma’s van Defensie. Zie het recente ‘defensieprojectenoverzicht’, een catalogus van meer dan 170 pagina’s vol nieuwe kleding, verbouwde kazernes, langeafstandartillerie en communicatiesatellieten. Defensie mag de komende jaren structureel 5 miljard euro meer uitgeven en steekt dat geld goeddeels in spullen. De Tweede Kamer, die woensdag en donderdag debatteert over de defensiebegroting, moet zich alleen al in 2023 gaan buigen over 36 nieuwe investeringsplannen.

De verwerving van militair materieel is, zoals het jeepsdebacle illustreert, vaak een zaak van vallen en niet eens altijd opstaan. Met nieuwe vrachtwagens die centimeters te hoog bleken om de openbare weg op te kunnen en forse budgetoverschrijdingen bij de bouw van het JSS-schip. En met nieuwe onderzeeboten die vele jaren later dan gepland het water in zullen gaan.

Voor de vier onderzeeboten – een project van naar schatting 4 miljard euro – stuurt Defensie deze week de offerte-aanvraag naar de drie gegadigden. Volgend jaar wordt de keuze gemaakt, tien jaar nadat voor het eerst werd gepraat over de vervanging van de verouderde Walrus-klasse. De eerste onderzeeboot is niet voor 2034 klaar. Dat doet denken aan de aanschaf van het F-35-gevechtsvliegtuig, de opvolger van de F-16; het duurde 17 jaar om daarover een politiek besluit te nemen.

Lees hier over de zoveelste vertraging bij de aanschaf van de nieuwe onderzeeboten

„Dit is van een beduidend andere orde dan de circa twaalf maanden die de Nederlandse regering in 1974 nodig had om te besluiten over de aanschaf van de F-16”, schrijft Luc de Beer in een eerder dit jaar verschenen boek. Hierin legt De Beer, projectmanager bij Defensie, de F-35 en het JSS-schip op de snijtafel, naast de hogesnelheidslijn HSL en de Betuweroute.

De vliegtuigen, boten en (goederen)treinen staan voor de grote projecten, die in 98 procent van de gevallen langer duren dan gepland, dan wel duurder worden dan begroot, of minder opleveren dan verwacht. „Een slagingskans van 2 procent is ronduit bespottelijk”, schrijft De Beer. Dat kan veel beter, denkt hij. De aankoop van de F-16 laat bijvoorbeeld zien „dat grote dossiers niet per definitie een lange besluitvorming vereisen”.

De Beer wil niet geïnterviewd worden. Twee andere deskundigen willen wel praten. De een is organisatie-adviseur John Hermarij, die een boek schreef over projectmanagement. De ander is jurist Hein van der Horst, auteur van een handboek over aanbestedingen. Uit de gesprekken en het boek van De Beer zijn zes vuistregels voor de aanbesteding te halen.

1 Denk grondig na over nut en noodzaak van een project

Bij veel mislukte projecten is nooit een helder doel geformuleerd, signaleert De Beer. Dat geldt bijvoorbeeld voor het tracé van de HSL, waarover nooit een Nederlandse trein met 300 kilometer per uur is gaan rijden. Nooit is vastgelegd wat die supersnelle trein had moeten bewerkstelligen. Staar je niet blind op een ‘product’ als de trein, schrijft De Beer, maar kijk primair naar welke behoefte vervuld moet worden.

Waarom koopt Nederland nu bijvoorbeeld onderzeeboten, vraagt Hermarij zich af: „Is dat omdat we al zo lang onderzeeboten hebben? Om personeel aan het werk te houden? Of een NAVO-taak uit te voeren?”. Dat laatste speelt beslist een rol: Nederlandse onderzeeërs zijn traditioneel goed in het onderscheppen van communicatie. Alleen, zegt Hermarij: „Hebben we in in 2034 nog afluisterpraktijken nodig?”

Dat soort vragen moet je heel vroeg beantwoorden, zegt Van der Horst: „Het is het moment waarop de Tweede Kamer betrokken moet zijn en in het openbaar debatteert over de behoefte.” Als een project eenmaal loopt, kan de politiek zich er volgens hem niet meer mee bemoeien. „Doe je dat wel, dan krijg je wat er gebeurde met de verbouwing van het Binnenhof. Toen werd de architect er halverwege uitgegooid. Dat kan gewoon echt niet.”

2 Onderzoek de haalbaarheid en de uitvoerbaarheid

Tijdens de voorbereiding van een project wordt doorgaans een haalbaarheidsstudie gedaan, om een idee te krijgen van de kosten, tijdsduur en technische risico’s.

Als iets grotendeels nieuw ontwikkeld moet worden, moet de opdrachtgever extra opletten. De kans op overschrijdingen en mislukkingen is dan groot,

Dat laatste was het geval met de veelzijdige legerjeeps die Mercedes zou bouwen, schrijft Defensie in de Tweede Kamerbrief daarover: „Een voertuig dat voldoet aan deze combinatie van eisen bestond niet op de markt en was dus niet ‘van de plank’ verkrijgbaar.”

Klopt dat helemaal? De voertuigen van het Nederlandse bedrijf Defenture, waarmee de commando’s al rondrijden, voldeden grotendeels aan de eisen. Defenture legde het bij de aanbesteding alleen af op de prijs.

Van der Horst vraagt zich dan ook af of Defensie vooraf wel goed onderzoek heeft gedaan naar de vraag „of de gestelde eisen uitvoerbaar waren”. Kijk bij zulk verkennend onderzoek ook naar alternatieven, bepleit De Beer. Voor de HSL werd de goedkopere, alternatieve route van ingenieur Bos nooit bekeken, omdat die de treinrit enkele minuten langer zou maken.

Kijk vervolgens of het project uitvoerbaar is, zegt Hermarij: „Nu is het vaak, ook bij Defensie: dit willen we, we maken er veel geld voor vrij. Dan blijkt dat spullen niet te koop zijn of dat er geen mensen zijn om dingen te maken of te bedienen. Dus plan vanuit schaarste, niet vanuit een wens.”

3 Wees realistisch en eerlijk over de prijs

De aanleg van de Tweede Maasvlakte bij Rotterdam bleef binnen de begroting. „Daar is van meet af aan een reële prijs gehanteerd”, vertelt Van der Horst. Dat gebeurt zelden. „Meestal kiezen bestuurders voor een optimistische raming, omdat een lage prijs politiek aanvaardbaar is.”

Door dat kunstmatige optimisme over de prijs lijken projecten voortdurend tegen te vallen, zegt Hermarij. „Dus accepteer dat elk plan een enorme aanname is, en waarschijnlijk te optimistisch. Geen stoere praat van het moet en zal lukken.” Dat betekent wel dat projecten vaker dan nu zullen worden afgeblazen.

4 Zorg voor deskundige mensen en minder consultants

Defensie en andere opdrachtgevers moeten minder consultants inhuren, zegt Hermarij: „Bouw kennis op bij mensen binnen je eigen organisatie.” Dus mensen niet elke drie jaar laten rouleren, zoals bij Defensie gebeurt. „Daarmee organiseer je ook meer tegenkracht tegen de politieke waan van de dag. Met meer tegendruk van de krijgsmacht hadden we misschien veel meer houwitsers gehad dan we nu hebben.” Nederland heeft pantserhouwitsers naar Oekraïne gestuurd en moet nu bijkopen.

„Zorg voor zwaargewichten, mensen die vroeg zien wat wel en niet kan”, bepleit Van der Horst. „Het ministerie van Onderwijs bedacht een aantal jaren geleden in april dat de overheid ging betalen voor de schoolboeken die er in september moesten zijn. Dan is er geen tijd meer om een aanbesteding uit te schrijven, zei de aanbestedingsjurist tegen het management. Dat luisterde niet. Het gevolg was chaos.”

5 Geef de gebruiker een sleutelrol bij elk project

Bij de aankoop van de legerjeeps hadden veel militairen een voorkeur voor het Defenture-voertuig, maar koos Defensie voor de goedkopere Mercedes-voertuigen. De mening van de militairen had je best kunnen laten meewegen, vindt Hermarij: „Als het budget beperkt is, kun je ook zeggen: doe dan maar wat minder voertuigen.”

In het trio opdrachtgever-leverancier-gebruiker is de laatste vaak ondergeschikt, signaleert De Beer. Bij de HSL ontbrak de gebruiker, de treinreiziger, volledig en daarmee de maatstaf om het project te toetsen. „De HSL-Zuid kan gezien worden als het schoolvoorbeeld van welk drama een project te wachten staat als het aan aandacht voor de gebruiker (ook wel: de doelgroep, de klant of consument) ontbreekt.”

6 Wees voorzichtig met industriepolitiek

In Den Haag is er een grote wens om de Nederlandse industrie flink te laten profiteren van de nieuwe opdrachten. „Dit valt te beschouwen als een commercieel, industrieel belang”, schrijft De Beer. „Niet als een belang van Defensie als gebruikersorganisatie om militaire slagvaardigheid te kunnen ontplooien.”

Een rol voor nationale bedrijven mag je volgens de Europese regels niet als criterium gebruiken bij een aanbesteding. Frankrijk doet dit in de praktijk wel, zeggen Nederlandse Kamerleden vaak, door Franse bedrijven een opdracht te gunnen met een beroep op een uitzonderingsbepaling over nationale veiligheid. „Klopt”, erkent Van der Horst. „Indien de nationale veiligheid in het geding is, bestaat namelijk op grond van het EU-verdrag de mogelijkheid de aanschaf van wapens, munitie en oorlogsmaterieel uit te zonderen van de aanbestedingslicht. Dat geldt niet voor civiele inkoop zoals meubilair, kleding en niet-militaire voertuigen.”

Om de doorgaans kleine Nederlandse defensiebedrijven te helpen, kun je een aanbesteding volgens Van der Horst wel opknippen in afzonderlijke brokken: „Daarop kunnen verschillende Nederlandse bedrijven inschrijven. De winnaars op de onderdelen moeten samen een combinatieovereenkomst sluiten.”

De politieke interesse om nog eens goed te kijken naar materieelprojecten lijkt niet erg groot. Staatssecretaris Christophe van der Maat (Defensie, VVD) liet onlangs weten vooral sneller te willen inkopen en daarom de Tweede Kamer bij projecten van minder dan 50 miljoen euro niet meer in te lichten (die grens was 25 miljoen).

Veel Kamerleden toonden zich in een recent debat over het nieuwe defensie-materieel vooral geïnteresseerd in de mogelijke opdrachten voor de Nederlandse industrie.

De militairen van de Luchtmobiele Brigade rijden intussen rond in oude jeeps, met onderdelen uit stilgezette voertuigen – twee Walrus-onderzeeërs varen rond dankzij het slopen van de twee andere onderzeeërs.

Over de nood-aankoop van veertig nieuwe jeeps onderhandelt Defensie met een onbekende fabrikant. Die gesprekken zijn bijna een jaar na aankondiging nog niet afgerond, naar verluidt door een meningsverschil over de aankoopprijs.