Opinie

Helder openbaar bestuur richt zich op inhoud

Democratie Door verrommeling van het bestuurlijke stelsel valt Thorbeckes nationale politieke gemeenschap uiteen, ziet .
Fragment van schilderij van Johan Rudolf Thorbecke (1796-1872) door J.H. Neuman (1852)
Fragment van schilderij van Johan Rudolf Thorbecke (1796-1872) door J.H. Neuman (1852) Beeld collectie Rijksmuseum

Dit jaar is het 150 jaar geleden dat Johan Rudolf Thorbecke het leven liet. Tot zijn veelzijdige erfenis behoort de drie-eenheid van rechtsstaat, parlementair stelsel en bestuurlijke inrichting (Rijk, provincies en gemeenten). Deze constitutionele concepten zijn niet min of meer toevallig ontstaan, maar uitvoerig overdacht. Wat Thorbecke namelijk scherp zag, is dat een stelsel voor het openbaar bestuur oerdegelijk moet zijn. Alleen dan kan het de bevolking verbinden en verheffen.

Helaas is dit inzicht teloorgegaan: sinds jaar en dag bezondigen politici in ons land zich collectief aan staatsrechtelijke losbandigheid. Van een herkenbare overheid met daarbinnen een logische rolverdeling en een duidelijke rechtsstatelijke oriëntatie is daardoor in de praktijk geen sprake meer.

Thorbecke (1798-1872) was een fascinerende, temperamentvolle persoonlijkheid die in zijn denken modern, internationaal gericht en anti-sentimenteel was, zo leert de prachtige biografie van Remieg Aerts, Thorbecke wil het. De bekende staatsman, die doortastend leiding gaf aan vele vernieuwingsprocessen, komt hierin naar voren als een intellectueel van de bovenste plank. Maar ook als een idealist met een groot sociaal verantwoordelijkheidsgevoel.

Het helder opgezette openbaar bestuur waar hij naar streefde, moest een eind maken aan het destijds bestaande rommeltje van bestuursvormen, aan de heerschappij van private belangen en aan sociale ongelijkheid; Thorbecke verafschuwde standen en privileges. Daarom bepleitte hij een institutionele ordening waarbinnen op zakelijke, deskundige en gecontroleerde wijze steeds weer het algemeen belang kan worden vastgesteld en goede wetten kunnen worden gemaakt. Een dáárop gericht staatsbestel betekende in zijn visie de geboorte van een politieke rechtsgemeenschap van burgers die in onderlinge harmonie tot ontplooiing, samenwerking en een hoger beschavingsniveau kunnen komen.

On-Thorbeckeaanse motieven

Die trekken is onze samenleving inderdaad in hoge mate gaan vertonen – dankzij de inspanningen van velen binnen en buiten het openbaar bestuur, en dankzij langs parlementaire weg verder verfijnde grondwettelijke kaders. In de afgelopen decennia echter is het aantal politiek-bestuurlijke organen fors toegenomen en gingen on-Thorbeckeaanse motieven de boventoon voeren. Van serieuze behartiging van publieke belangen komt daardoor weinig meer terecht.

Neem de al bijna veertig jaar klinkende aanklacht van de oud-vicepresident van de Raad van State en oud-informateur Herman Tjeenk Willink tegen wat hij in 2013 ‘de verwaarloosde staat’ heeft genoemd. Oorzaak van die verwaarlozing: de opvatting dat de overheid moet worden gerund als een bedrijf, en dat een grondige politieke behandeling van netelige maatschappelijke kwesties dus prima gemist kan worden. Dat ging ten koste van de aandacht voor zaken als bestaanszekerheid, volkshuisvesting, hoogwaardige voorzieningen en het leefmilieu.

De versmelting van vertegenwoordigend bestuur en een permanent participatiecircus: ‘meervoudige democratie’

Ook het veelvuldig en nagenoeg criteriavrij decentraliseren van overheidstaken, waaronder in 2015 de jeugdzorg, heeft het openbaar bestuur er niet besluitvaardiger en democratischer op gemaakt. Gemeenteraden sneeuwden onder in een woud van regionale samenwerkingsverbanden en andere constructies, en gespannen verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten zorgen voor structurele sturingsproblemen.

Ondertussen verloopt op het landelijke niveau het samenspel tussen parlement, regering, beleidsambtenaren, uitvoerders en toezichthouders moeizaam. Die stroefheid is niet los te zien van een funeste afname van deskundigheid en denkkracht binnen diverse departementen en het grootschalig uitbesteden van beleidsvormende en uitvoerende taken aan gremia die democratisch zwak gelegitimeerd zijn. Van wettelijk geregelde zelfstandige bestuursorganen tot informele ‘tafels’ (voor onder meer klimaatbeleid) en een ‘onafhankelijke gespreksleider’ (in de stikstofkwestie).

Burgerparticipatie

Weer een ander geval van stelselvervaging is de gedachte dat burgers continu invloed moeten hebben op het beleid. Aanjager hiervan was onder meer de Raad voor het Openbaar Bestuur. Vanaf 2010 begon die te verkondigen dat de overheid de (geëmancipeerde) samenleving wel kon ‘loslaten’ en dat politici hun macht met burgers moesten delen: er zou een ‘publieksdemocratie’ in plaats van een partijendemocratie moeten ontstaan.

De Tweede Kamer zelf – van links tot rechts – pleitte eveneens voor een sterkere sociale en bestuurlijke rol van individuele burgers. Zodoende hebben opeenvolgende ministers van Binnenlandse Zaken geijverd voor onder andere een ‘participatieve democratie’. Daarin betrekken gemeenten en provincies gewone burgers nauw bij het alledaagse bestuur, de hele beleidscyclus lang en in allerlei soorten en smaken en combinaties daarvan, waaronder burgerpanels, referenda en online-raadplegingen. Ook landelijk moeten burgers meer invloedmogelijkheden krijgen, vinden kabinet en Kamer.

De Raad voor het Openbaar Bestuur vond dat politici hun macht met burgers moesten delen

Deze versmelting van vertegenwoordigend bestuur enerzijds en een permanent participatiecircus anderzijds is in debat en beleid ‘meervoudige democratie’ gaan heten. De rijksoverheid gebruikt deze term inmiddels alsof het de gewoonste zaak van de wereld is dat het officiële parlementaire stelsel overboord is gezet. Helemaal onbegrijpelijk is dat niet, want in de politieke, opiniërende én academische wereld is er nauwelijks iemand te vinden geweest die hier kritisch over was, en die de lof zong van de representatieve democratie als een intelligente, noodzakelijke en ook hartverwarmende manier om de belangen van de samenleving als geheel voorop te stellen.

Wel formuleerde de Raad van State in 2020 stevige bezwaren tegen een wetsvoorstel met de naam ‘Versterking participatie op decentraal niveau’. Niettemin is in september 2022 een tweede versie van dit voorstel naar de Tweede Kamer gezonden. Daarin staat dat de betreffende overheden de nieuwe democratie zelf van kaders moeten voorzien. Thorbeckes nationale politieke gemeenschap valt daardoor uiteen in honderden mini-koninkrijkjes met eigen bestuursvormen. Zo heeft de provincie Groningen zich ten doel gesteld „de beste democratie ter wereld” te worden.

Lees ook dit opiniestuk: Burgerfora kunnen de vertegenwoordiging in onze democratie wel degelijk aanvullen

Oeverloze participatie

Intussen blijft de liefhebber van helder georganiseerd openbaar bestuur met veel vragen achter: wie waarop nog aanspreekbaar is, welk nut de stembusgang nog heeft, hoe voorkomen wordt dat vooral de welbespraakte burger van al die extra participatie profiteert, hoe je tegengaat dat bestuurlijke participatie oeverloos wordt, hoe je nieuwe gevoelens van ‘schijninspraak’ vermijdt, en zeker ook: hoe we weer afkomen van het aan populisme grenzende idee dat het grondwettelijke vrije mandaat van democratisch gekozenen eigenlijk fake is.

De moraal van dit verhaal: maatschappelijk en ecologisch had de vlag er in ons land een stuk fraaier bij kunnen hangen, als politici en bestuurders hadden vastgehouden aan Thorbeckes solide staatsbestel. Juist dat maakt het mogelijk dat zij hun energie volop in het oplossen van inhoudelijke problemen kunnen steken.

Dit is een bewerking van een voordracht, gehouden op een KNAW-symposium over erfenis en actualiteit van Thorbecke.