Nederland botst hard met Europese Commissie over toekomst intercitynet

Openbaar vervoer Het kabinet wil de belangrijkste spoorverbindingen vanaf 2025 opnieuw onderhands gunnen aan de NS. Dat mag niet zomaar, stelt de Europese Commissie.

Als het aan het kabinet ligt, blijft de NS tot 2035 exclusief het hoofdrailnet exploiteren.
Als het aan het kabinet ligt, blijft de NS tot 2035 exclusief het hoofdrailnet exploiteren. Foto Lex van Lieshout/ANP

Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat ligt op ramkoers met de Europese Commissie over de toekomst van het Nederlandse spoor. Tegen de zin van ‘Brussel’ blijft het ministerie bij zijn besluit de exploitatie van de belangrijkste railverbindingen in Nederland vanaf 2025 voor nog eens tien jaar exclusief te gunnen aan de Nederlandse Spoorwegen.

Die ‘onderhandse gunning’ is hoogstwaarschijnlijk in strijd met de Europese regels over marktwerking op het spoor. Zo’n groot contract moet eerst worden aangeboden op de vrije markt, zodat meerdere openbaarvervoerbedrijven kunnen meedingen.

Pas als geen enkele vervoerder de aangeboden lijnen wil exploiteren, is onderhandse gunning een optie. Het zogeheten hoofdrailnet (HRN) bestaat uit de belangrijkste spoorverbindingen in Nederland – vooral intercitylijnen en sprinters en enkele internationale verbindingen.

„Nederland loopt serieus het risico de Europese wetgeving te overtreden”, schreef Europese Commissaris Adina Valean (Transport) naar nu blijkt al in juli in een brief aan staatssecretaris Vivianne Heijnen (Infrastructuur en Waterstaat, CDA). Valean is inmiddels een juridische procedure begonnen tegen Nederland.

De brief werd maandag openbaar; hij was een van de bijlagen bij documenten die Heijnen de Tweede Kamer stuurde over de toekomst van het Nederlandse spoor. Niet eerder was officieel bekend dat de Europese Commissie ernstige kritiek heeft op hoe Nederland dit spoorcontract wil aanbesteden.

De Tweede Kamer praat volgende week met de staatssecretaris over het hoofdrailnet, waarop 95 procent van het totale aantal passagierskilometers per spoor in Nederland wordt afgelegd. Eurocommissaris Valean neemt de „extreem urgente” kwestie hoog op. Ze roept de Nederlandse regering op het besluit te heroverwegen.

Lees ook: NS-concurrenten beginnen bodemprocedure voor open aanbesteding hoofdrailnet

Beste dienstverlening

Al meer dan twee jaar is er ophef over de nieuwe concessie voor het hoofd-railnet. In juni 2020 meldde toenmalig staatssecretaris Stientje van Veldhoven (Infrastructuur en Waterstaat, D66) dat zij het spoornet vanaf 2025 opnieuw aan de NS wil toekennen. Onderhands, want openbare aanbesteding zou te complex zijn, aldus Van Veldhoven. Bovendien voldeed de dienstverlening van de NS uitstekend.

De Nederlandse Spoorwegen benadrukken in dit verband onder meer dat één samenhangend netwerk van intercity’s en sprinters de beste dienstverlening aan passagiers geeft. Doordat NS zulke lange doorgaande lijnen kan plannen, hoeft 80 procent van de reizigers niet over te stappen, zei waarnemend president-directeur Bert Groenewegen eind september nog in de Tweede Kamer tijdens een ronde-tafelgesprek over het spoor.

In de brief die nu openbaar is geworden, schrijft Valean dat zij al sinds mei 2020, nog vóór Van Veldhoven haar voornemen bij de Kamer aankondigde, met het ministerie in discussie is over de onderhandse gunning. De Eurocommissaris schrijft dat zij en haar ambtenaren herhaaldelijk „serieuze bezwaren over de rechtmatigheid van de toekenning en het buitengewoon brede karakter van de concessie” hebben geuit. Sinds de jaren negentig hanteert de Europese Unie een beleid van liberalisering op het spoor; meer marktwerking zou de service aan reizigers moeten verbeteren.

De Eurocommissaris zou herhaaldelijk „serieuze bezwaren over de rechtmatigheid [...] van de concessie” hebben geuit

Marktanalyse

Als Nederland de onderhandse gunning zou doorzetten, heeft dat verstrekkende juridische en financiële consequenties, schrijft de Eurocommissaris dreigend. Valean wil dat het Nederlandse ministerie in elk geval een marktanalyse uitvoert, zoals dat in de EU verplicht is, die zou moeten uitwijzen of andere vervoerders dan NS interesse hebben om (delen van) het HRN te exploiteren. Verschillende marktpartijen hebben al belangstelling getoond voor overname van lijnen en aangedrongen op zo’n marktanalyse.

Infrastructuur en Waterstaat weigert echter zo’n analyse uit te voeren. In een van de documenten die staatssecretaris Heijnen maandagavond aan de Kamer stuurde, schrijft ze dat ze „juridisch gezien geen verplichting [heeft] een marktanalyse uit te voeren”. Wel zegt ze in gesprek te blijven met de Commissie. Dit kan ook nog tot wijzigingen in de omvang van de concessie leiden, aldus Heijnen. Zo legt de staatssecretaris het risico bij de Tweede Kamer neer. Die zou een tienjarige concessie van grote omvang moeten goedkeuren waarvan de financiële en juridische risico’s nog niet duidelijk zijn.

Het ministerie heeft altijd gewezen op een uitzondering in de Europese regels die het mogelijk zou maken de exploitatie van de belangrijkste spoorverbindingen opnieuw aan NS te gunnen. Die uitzondering wordt echter per 26 december 2023 geschrapt. Het Nederlandse kabinet wil – tot ergernis van de Europese Commissie – voor Kerstmis 2023 de nieuwe HRN-concessie gunnen aan NS, ook al gaat die pas begin 2025 in.

Oneerlijk

Concurrenten van NS, verenigd in de Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland (FMN), maken al twee jaar bezwaar tegen de onderhandse gunning. De FMN vertegenwoordigt ov-bedrijven Arriva, EBS, Keolis, Qbuzz en Connexxion. Deze dochterbedrijven van buitenlandse vervoerders rijden regionale treinen in Nederland, met name buiten de Randstad. De FMN vindt de onderhandse gunning oneerlijk en in strijd met de Europese regels voor marktwerking op het spoor.

In een van de rechtszaken die de FMN heeft gevoerd over dit onderwerp, stelde de rechtbank in Den Haag dat de bezwaren van FMN „niet onaannemelijk” klinken. De rechter riep het ministerie op zich over deze kwestie te informeren bij de Europese Commissie. Wat de Commissie antwoordde op vragen van Infrastructuur en Waterstaat bleef lang onbekend. Het ministerie weigerde de brieven te openbaren – zelfs na een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (nu de Wet open overheid) en een dwangsom die is opgelopen tot tienduizenden euro’s. Tot maandagavond dus.