Reportage

Bedrijven én burgers worden mondiger, merkt de omgevingsdienst

Omgevingsdienst DCMR De toezichthouder op de haven van Rotterdam, DCMR, krijgt steeds vaker te maken met gespecialiseerde advocaten en mondige burgers. NRC liep mee met de grootste omgevingsdienst van Nederland om te zien hoe de verhouding tussen industrie en maatschappij verandert.

De grotere mondigheid onder burgers en bedrijven leidt tot een hogere werkdruk voor omgevingsdienst DCMR.
De grotere mondigheid onder burgers en bedrijven leidt tot een hogere werkdruk voor omgevingsdienst DCMR. Foto’s Dieuwertje Bravenboer

Op de een-na-bovenste verdieping van het gebouw van omgevingsdienst DCMR, in de meldkamer, heeft Casparus Hensen met zijn team een weids uitzicht over de Rotterdamse haven. Ze kunnen er de Shell-raffinaderij van Pernis zien. Schepen die voorbijtrekken over de Maas. In de verte nóg meer raffinaderijen en andere chemische fabrieken. „Daar gaat een dieselwolkje van een schip, volgens mij”, zegt Hensen terwijl hij in de verte wijst.

Hensen en zijn team houden het hele gebied vooral op hypermoderne wijze in de gaten. In de meldkamer hangen schermen die de windrichting aangeven. Andere schermen tonen het ‘neuzennetwerk’: honderden meetlocaties door het hele havengebied die de samenstelling van de lucht bijhouden.

Toch staat in een hoek van de meldkamer nog een oude verrekijker. Want soms betekent toezicht letterlijk zicht houden op wat er gebeurt. Als er bijvoorbeeld brand uitbreekt bij Shell in Pernis, kun je de vlam zien door het raam – dat is soms toch een snelle manier van bevestiging. Hensen: „Voor de meldkamer is dat uitzicht altijd heel heilig geweest.”

De meldkamer – uitgerust met noodaggregaat voor als de stroom uitvalt – is het zenuwcentrum van omgevingsdienst DCMR, afkorting van Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond. Vanuit het gebouw naast station Schiedam Centrum wordt dag en nacht de haven van Rotterdam in de gaten gehouden. Hier komen de telefoontjes binnen van burgers uit de ‘enclavedorpen’ tussen de industrie, zoals Vlaardingen, Pernis en Rozenburg, die last hebben van lawaai van een schip dat stationair draait. Of die iets ruiken wat ze niet herkennen.

DCMR, de grootste van de 29 omgevingsdiensten, houdt toezicht op het grootste bedrijventerrein van Nederland: de Rotterdamse haven, thuisbasis van bedrijven als Shell, Esso, Damen, BP en Vopak. Meer dan honderd van de vierhonderd Nederlandse bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken, zitten op dit terrein. Daarnaast controleert de dienst tienduizenden kleine ondernemers – van restaurants tot garagehouders – in de regio Rotterdam, én de zware industrie van Zeeland. Naar de meldkamer bellen óók Rotterdammers vanwege overlast van een horecabedrijf dat nét wat langer open is dan toegestaan, of een klein metaalbedrijfje dat luidruchtig is.

Burgers zijn kritischer gaan kijken naar fabrieken, waar omwonenden lang niet meer altijd massaal werken

Het is een megaklus. DCMR heeft er 568 mensen voor: van inspecteurs en juristen tot chemisch technologen en vergunningverleners. Zij spreken chemische opslagbedrijven erop aan als die onderhoud niet tijdig uitvoeren (Emerald Kalama, eind juli), procederen tegen opslagbedrijven wanneer er te veel stof wegwaait van een kolenopslagterrein (EMO, mei), en kijken of afvalverwerkers zich wel aan de vergunning houden (Van Leeuwen, april) wanneer er grote stofwolken vrijkomen bij het bewerken van schrootstaal. Tegelijkertijd is DCMR het aanspreekpunt voor burgers die overlast ervaren.

De dienst opereert midden in het spanningsveld tussen burgers en industrie. Een spanningsveld dat verhardt. De dienst merkt dat burgers mondiger worden. Actiever. Ze trekken zelf hun conclusies over fabrieken en overlast op basis van dingen die ze lezen op het internet. Ze zijn ook kritischer gaan kijken naar fabrieken, waar omwonenden lang niet meer altijd massaal werken.

Aan de andere kant zijn ook bedrijven steeds assertiever en schakelen ze vaker advocaten in om bezwaar te maken tegen overtredingen die DCMR vaststelt.

NRC liep een paar dagen mee bij DCMR – in de meldkamer, tijdens een inspectie – en sprak daarnaast meerdere werknemers van de omgevingsdienst. Om te zien hoe de dienst toezicht houdt op industrie en bedrijfsleven, maar ook hoe de verhouding tussen industrie en maatschappij verandert.

Foto Dieuwertje Bravenboer
Foto Dieuwertje Bravenboer
Foto Dieuwertje Bravenboer
De meldkamer van DCMR.

Een typische inspectie

Paul de Vreij is kwijt. De inspecteur van DCMR is tijdens een inspectie bij Alco Energy een gigantische fabrieksinstallatie – een kluwen van buizen – opgeklommen langs een kleine ladder, en hij komt maar niet terug. Een vrouwelijke collega-inspecteur grapt tegen Eric Kok, veiligheidsdirecteur bij Alco: „Is hij alle leidingen aan het inspecteren of zo?”

Zo ver is De Vreij niet gegaan, maar hij heeft wel heel uitgebreid rondgekeken. De Vreij heeft een paar ‘veiligheidsafsluiters’ van drukvaten gecontroleerd. De inspecteur twijfelt of de afsluiters in orde zijn.

Inspecteur De Vreij is met twee collega’s diep in de haven op bezoek bij een bio-ethanolfabriek van Alco voor een periodieke inspectie. Het is een typische inspectie: hij is aangekondigd, maar Alco weet van tevoren niet precies wat DCMR wil bekijken of bespreken. Dat betreft nooit de hele fabriek; dat is simpelweg onmogelijk, het gaat altijd om een steekproef. Vooraf hebben de inspecteurs al tekeningen van de fabriek bekeken, die ze bij Alco hebben opgevraagd.

De inspectie is om negen uur begonnen. Als eerste onderdeel hebben de inspecteurs buiten uitgebreid de installaties bestudeerd. Daarna is veiligheidsdirecteur van Alco Eric Kok binnen doorgezaagd over specifieke keuringen en kalibraties van de meetinstallatie op de gasturbine. Zijn die allemaal uitgevoerd? Kon hij dat laten zien? Kok opende Excelbestand na Excelbestand om de vragen te beantwoorden. Daarna volgde een zelfde verhoor over leidingen.

Nu nadert het einde van de dag, het is iets na drieën. Paul de Vreij vat samen wat hij heeft opgemerkt. Het was eigenlijk allemaal in orde. De Vreij heeft bij wat thermowells (cilinders die temperatuurmeters beschermen) een paar los zittende bouten gespot, die moeten worden aangedraaid. En hij twijfelt dus over de veiligheidsafsluitingen die hij bij een installatie heeft gezien.

Het is een ingewikkeld punt. Sommige afsluiters van een drukvat moeten volgens De Vreij permanent open staan, zodat een daaraan gekoppelde beveiliging (voor wanneer de druk onverhoopt oploopt) ook altijd werkt. Het liefst zou De Vreij zien dat de afsluiters daarom met een slot vastgezet worden in geopende stand – dan kunnen ze nooit per abuis dichtgedaan worden. Maar dat doet Alco niet: stel dát ze een keer dicht moeten, dan moet een operator helemaal aan de andere kant van het terrein de sleutel gaan halen van een sleutelbord.

Het is niet direct een overtreding, concludeert De Vreij, maar wel een punt van aandacht waarover hij in gesprek wil met Alco.

De Vreij en Kok spreken af dat Alco dit intern gaat bespreken, en over een aantal weken opnieuw contact hierover heeft met DCMR. En dat de moeren beter vastgedraaid worden, dat kan Kok in principe gewoon met een e-mail met een foto bevestigen. „Wat dat betreft zijn we heel pragmatisch”, zegt De Vreij. Maar hij moet wel zien dat het opgelost is.

Met Alco is het volgens de inspecteur „prima werken”. Het bedrijf reageert niet vijandig op opmerkingen. Maar dat is lang niet bij alle bedrijven zo. Soms zijn inspecties ronduit grimmig.

Sommige bedrijven delen de tekeningen van hun installaties vooraf niet met DCMR, waardoor de dienst zich slechter kan voorbereiden op inspecties, vertelt De Vreij. Die zijn concurrentiegevoelig, zeggen ze dan, maar of dat echt de reden is? Of je komt bij een bedrijf dat je duidelijk een bepaalde kant proberen op te sturen op het terrein. Vooral bij digitale inspecties tijdens de coronacrisis , per videocall, gebeurde dat veel. Of een onderneming gaat bij opmerkingen zoals die over de afsluiters bij Alco – of zelfs bij veel grotere overtredingen – direct in het verweer. Dat gaan we niet aanpassen, zeggen ze dan.

Dit soort incidenten leidt tot een ingewikkelde verstandhouding met sommige bedrijven. „Je hebt echt bedrijven die allerlei mooie verhalen hebben over veiligheid of over verbetering, maar waar je gewoon ziet dat ze het niet doen”, zegt DCMR-directeur Rosita Thé.

Uit het openbare sanctieregister valt op te maken wie ze bedoelt. ProRail, bijvoorbeeld, dat rangeerterreinen niet goed onderhoudt en daarvoor al veel dwangsommen kreeg opgelegd. En BP staat onder verscherpt toezicht vanwege een slordige veiligheidscultuur. Dan volgen boetes, lasten onder dwangsom, en ‘directiegesprekken’: Thé legt een directeur dan persoonlijk uit dat de boel echt anders moet.

Hoe merk je een slordige veiligheidscultuur op als omgevingsdienst, wanneer je zo afhankelijk bent van steekproeven? Thé: „Dit zijn fundamentele dingen, dat gaat echt verder dan een schroefje vervangen.” Installaties zijn dan bijvoorbeeld veel te lang niet gekeurd, wat je echt wel opmerkt. „En soms zijn er incidenten en dan zie je dat het protocol niet is gevolgd. Dan moet je verder gaan graven. Wat zit er aan de kern van zoiets? Waarom volgen jullie het protocol niet?”

Zwaarder geschut

Overtredingen zijn niks nieuws. Maar bedrijven reageren volgens DCMR wel steeds juridischer op vastgestelde overtredingen, van verkeerd opgeslagen olievaten tot achterstallig onderhoud aan een veiligheidssysteem. In 2018 kreeg DCMR nog maar 14 bezwaarschriften op 95 ‘handhavingsbeschikkingen’, in 2021 waren dat er 45 op 106.

„Kleine bedrijven zetten steeds vaker alle rechtsmiddelen in om ergens onderuit te komen”, zegt Léon van het Hoofd, jurist en teammanager Handhaving en Beleid. „En bij de zware industrie, waar de mondigheid er altijd al was, zie je dat ze zwaarder geschut inzetten. Gespecialiseerde advocaten, met de grootst mogelijke specialistische kennis.” Die proberen vaak allerlei trucs uit te halen, zegt Van het Hoofd. Denk aan ‘meeliften’ op recente arresten en kijken of die ingezet kunnen worden.

„Nu heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over evenredigheid in een zaak die niks met industrie te maken heeft. Dan zie je dat bedrijven dat aangrijpen.” Als de bedrijven dan een paar keer verliezen, is het ook weer voorbij, zegt Van het Hoofd. Maar in de tussentijd moet je wel uitgebreid onderbouwen waarom zo’n verweer geen stand houdt.

Bedrijven reageren volgens DCMR wel steeds juridischer op vastgestelde overtredingen

Waar de grotere mondigheid vandaan komt, is niet helemaal duidelijk. Maar het leidt duidelijk tot een hogere werkdruk voor de dienst. Léon van het Hoofd: „Je moet je beschikking verdedigen bij de bezwaarcommissies, bij de rechtbank. Dan houd je dus minder tijd over voor andere zaken.”

Het dwingt ook inspecteurs om meer kennis van zaken te hebben en heel nauwkeurig te werken. Zonder zorgvuldig geconstateerde en vastgelegde overtreding kun je ook geen boete of last onder dwangsom opleggen die juridisch standhoudt. Van het Hoofd: „Vroeger konden ze bij wijze van spreken een korte opmerking op papier zetten. Maar nu kan je niet meer zeggen: er stond ongeveer 800 kilo opgeslagen. Je moet dat exact weten.”

Ofschoon de druk toeneemt, blijft het mooi werk, vindt Van het Hoofd. Wie bij de dienst werkt, heeft daar vaak heel bewust voor gekozen – immers, bij een advocatenkantoor of een chemisch bedrijf kun je veel meer verdienen. Inspecteur Paul de Vreij werkte eerst bij chemisch bedrijf DuPont, maar besloot ook eens de andere kant te willen zien. Jurist Van het Hoofd zegt dat hij de wereld van de advocatuur van dichtbij kent door zijn werk bij DCMR. „Maar uurtje factuurtje, dat is niks voor mij.”

Een DCMR-inspecteur (in het geel, niet Paul de Vreij) en Eric Kok (in het oranje) bij Alco Energy. Met Alco is het volgens de Vreij „prima werken”.

Mondigere burgers

Op één van de schermen in de meldkamer bewegen talloze gekleurde scheepjes over een kaart van de Rotterdamse haven. Het is het scherm van het openbare programma VesselFinder – een belangrijk hulpmiddel voor de meldkamer, zegt teamleider Casparus Hensen. „Het systeem is zo geprogrammeerd dat het ons vertelt: hé, daar komen meldingen binnen, daar verandert de luchtsamenstelling, en dit ziet VesselFinder… de bron zou weleens een schip kunnen zijn!”

Het enige probleem: die link kunnen de mensen thuis ook leggen. Of althans, dat denken ze. Hensen: „Laatst belde er een vrouw die klaagde over lawaai. Ze zei: het komt van dát schip. Ze was er echt van overtuigd.”

Alleen was er op dat moment helemaal geen schip op die plek aanwezig. VesselFinder gebruikt een andere tijdzone, waardoor mensen zich snel vergissen in de locatie van een schip op een bepaalde tijd. „We hebben er een milieupiketter uitgestuurd, en het geluid kwam van onderhoud aan een brug”, vertelt Hensen. DCMR stuurt vaker zo’n piketter uit als er meldingen binnenkomen. „Maar mensen blijven dan zeggen: het is dat en dat, want ik heb iemand gesproken die zegt dat het een schip is!”

Hij vertelt het verhaal vrolijk. Met bewoners communiceren, dat vindt Hensen nu eenmaal leuk aan zijn werk. Veel contact verloopt goed. „Het is maar een klein percentage van de mensen dat door blijft hameren.”

Maar dat aantal neemt wel toe, merken ze in de meldkamer. Bedrijven worden mondiger, burgers ook. Ze doen zelf online onderzoek en wisselen ideeën uit via sociale media. Ze stellen meer vragen en reageren kritischer op DCMR. Basisvertrouwen in overheidsinstanties is er niet altijd meer. Kon de dienst vroeger op bewonersavonden automatisch rekenen op gezag, nu zeggen mensen weleens tegen directeur Thé: je liegt toch.

Op zich is het goed als mensen vragen stellen, zegt Hensen. Maar het wantrouwen en het trekken van eigen conclusies is soms lastig. Je moet dan extra goed uitleggen dat iets net anders zit, of dat je niks kan doen – en dan hoor je af en toe weer het klassieke argument: jullie zitten er voor de bedrijven! „Dat komt veel terug.”

Maar soms kun je nu eenmaal niet snel iets oplossen, zegt Hensen, of is het minder simpel dan mensen denken. „Stel, in Vlaardingen zegt iemand: er is geluidsoverlast en het komt van de overkant. Nou, daar zitten tien, twaalf bedrijven die geluid kunnen maken.” Hup, milieupiket erop af. Soms hoort die niks. „Dan zeggen omwonenden: ja, het was er net nog wel.” Dus: zoeken. „Maar is het dan bedrijf X of het bedrijf erachter?”

Als je dan iets gevonden hebt, is dat pas de constatering. Maar een overtreding vaststellen is ingewikkelder. Hensen: „Dat moet je op voorgeschreven afstanden bij een bepaalde weersomstandigheid meten.” Soms blijkt het binnen de norm te vallen. „Dan is het: sorry, u hebt gelijk, maar we kunnen niks doen. Nou, leg dat maar eens aan een bewoner uit.”

Het komt, denken ze bij DCMR, ook doordat minder mensen nu bij de bedrijven werken waar ze naast wonen. Vroeger werkte iedereen in Pernis bij de raffinaderijen van Shell, Heijplaat was een bedrijfsdorp van de Rotterdamse Droogdok Maatschappij. Maar dat is inmiddels anders. „Sommige mensen bellen en dan blijkt dat ze zich niet goed realiseren waar ze zijn gaan wonen”, zegt Hensen.

Dat is geen reden om niks aan de overlast te doen, want iedereen heeft recht op een fijne leefomgeving. Maar het gaat de komende jaren wel meer werk opleveren, denken ze bij DCMR. „Er wordt steeds dichter op bedrijven gebouwd.” In Rotterdam-West wordt op dit moment een bedrijventerrein omgebouwd tot ‘woon-werklocatie’, waar bedrijvigheid en huizen dicht op elkaar komen te liggen.

Bij de dienst zelf denken ze: het belangrijkste wat je kan doen is mensen het gevoel geven dat ze gehoord worden, door ze ook echt te horen. „Als we zijn gaan kijken met de milieupiket, en we koppelen dat terug en we zeggen: sorry, we konden de bron niet vinden. Dan zeggen mensen vaak: jullie zijn echt wezen kijken!? Ik dacht dat de melding alleen maar aangenomen werd.”

Foto Dieuwertje Bravenboer
Foto Dieuwertje Bravenboer
Een DCMR-inspecteur (in het geel, niet Paul de Vreij) en Eric Kok (in het oranje) bij Alco Energy. De grotere mondigheid dwingt inspecteurs om meer kennis van zaken te hebben en heel nauwkeurig te werken.

Vliegenoverlast

Rinus Groen zit ‘s zomers nooit in zijn tuin. Hij heeft een hele aardige tuin, bijna zeventig vierkante meter met bosjes, planten en tegels, achter zijn typisch Hollandse rijtjeshuis in de Rotterdamse wijk Heijplaat. Maar als hij buiten zit, komen er meteen vliegen op hem af. „Zeker als de zon schijnt. Je zit gewoon constant beesten weg te slaan.” Met een bord buiten eten is al helemaal „smerig” – daar lopen die vliegen dan dus allemaal overheen.

Groens huis – uitgerust met horren voor alle ramen – staat op een paar honderd meter afstand van plasticafvalverwerker N+P. Volgens de inwoners van Heijplaat én volgens DCMR veroorzaakt dat bedrijf de vliegenoverlast, sinds het zes jaar geleden een vergunning kreeg voor het verwerken van plastic afval. Het is een van de hoofdpijndossiers voor de DCMR: want hoe leg je vliegenoverlast aan banden?

„Voor geluid bestaat een norm”, zegt bewoner Groen, 64 jaar, die al sinds z’n achttiende op Heijplaat woont. „Je meet het aantal decibels, en je weet of het te veel is of niet. Voor vliegen is dat niet zo.”

Als een palmolieproducent zich niet houdt aan de voorschriften voor ammoniakopslag, is dat vervelend – maar daar kan de toezichthouder tenminste nog iets mee. Veel frustrerender zijn de kwesties waarin DCMR machteloos staat.

Elke innovatie betekent een nieuwe afweging voor de toezichthouder. Vliegen kunnen een nieuwe vorm van overlast vormen, maar er zijn ook vragen als: hoe moeten grote hoeveelheden elektrische stepjes worden opgeslagen? Is het veilig om al die batterijen bij elkaar te zetten? Er zijn nog geen regels voor, in principe mag alles – maar de omgevingsdienst wil er wel iets mee. Ook de opslag van lachgastankjes – voor consumentengebruik – is zo’n nieuw fenomeen.

„Je hebt het ene nog niet opgelost of de volgende stof duikt alweer op”, zegt directeur Rosita Thé. En soms is het ook lastig omdat je juist iets wil stimuleren. „Een buurtbatterij die opgewekte zonne-energie centraal opslaat in de wijk bijvoorbeeld – je wil het ondersteunen, maar je wil ook niet dat-ie in de fik vliegt en de hele buurt ontploft.”

Bij dit soort kwesties moet de juridische afdeling creatief zijn. Kunnen ze toch veiligheidseisen opnemen in een vergunning voor opslag, zonder dat daar in de wet een leidraad voor is? „Bij lithiumionbatterijen hebben we nu gekeken of we op de een of andere manier in de wet tóch iets kunnen ‘lezen’”, zegt jurist Léon van het Hoofd. „Dan denken we gewoon: we proberen het.” Een bedrijf kan dan bezwaar maken bij een gemeentelijke bezwaarschriftencommissie. „Bij de eerste gemeente is die commissie het met ons eens.”

In Heijplaat heeft de DCMR geprobeerd in de vergunning voor afvalverwerker N+P toch een strenge bepaling voor vliegenoverlast op te nemen. „Ontwikkeling, vermeerdering en verspreiding van vliegen buiten het bedrijfsterrein”, zo staat er, moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Daar is het bedrijf tegen in het verweer gekomen. Eind augustus dient de rechtszaak. Rinus Groen is benieuwd of de rechter zich aan een norm voor vliegen durft „te branden”.

Zijn plaatsen als Heijplaat, Pernis, Rozenburg en Vlaardingen, aan alle kanten omringd door industrie, nog wel van deze tijd? Directeur Rosita Thé: „Natuurlijk zou je het nu nooit meer zo doen. Maar wat moet je dan tegen de industrie zeggen: ga maar weg? We hebben het er weleens over gehad bij deze afvalverwerker, maar de provincie heeft ook gezegd: dat geld voor een verplaatsing hebben we gewoon niet.”

Net zo goed zijn bewoners „met geen stok weg te krijgen”. „Mensen houden van Pernis!”, zegt Thé. „Kijk, uiteindelijk wil je hier in dit gebied wonen, werken en recreëren. Hoe doe je dat? Dat is het spel dat hier gespeeld wordt.”

Correctie (16-08-2022): in een eerdere versie van dit artikel stond dat ook AkzoNobel actief is in de Rotterdamse haven. Deze activiteiten zijn echter recent verkocht door AkzoNobel. Hierboven is de naam van het bedrijf uit het stuk verwijderd.