Opinie

Stikstofplannen Rutte IV: geen respect voor de rechtsstaat

Stikstofcrisis Ministers Staghouwer en Van der Wal voeren stikstofbeleid in voordat dit in de wet is geregeld. Dit druist, volgens in tegen een kernbeginsel van de rechtsstaat.
Boerenprotest vorige maand bij Stroe.
Boerenprotest vorige maand bij Stroe. Foto Olivier Middendorp

Het kabinet dreigt bij de uitvoering van het stikstofbeleid staatsrechtelijk de wereld op zijn kop te zetten. En verantwoordelijk bewindslieden Henk Staghouwer (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, CU) en Chistianne van der Wal (Natuur en Stikstof, VVD) dreigen maatregelen in te voeren die op dat moment strijdig zijn met wetgeving.

Dit werd afgelopen week duidelijk uit de beantwoording van vragen van het Tweede Kamerlid Pieter Omtzigt (Groep Omtzigt) door de ministers naar de juridische status van de stikstofplannen van de regering. Omtzigt vroeg hoe de plannen zich verhouden tot bestaande wetgeving op het terrein van stikstofreductie. De huidige Wet natuurbescherming gaat er vanuit dat in 2025 ten minste 40 procent, in 2030 ten minste 50 procent en in 2035 ten minste 74 procent van het stikstofgevoelig Natura 2000-gebied geen overschrijding meer heeft van de zogeheten kritische depositiewaarde (KDW). Maar in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte IV is afgesproken om de doelstelling van 74 procent naar voren te halen naar 2030, zodat vijf jaar eerder de uiteindelijke doelstelling bereikt kan worden.

Afwijkende route

Nu is het op zichzelf niet bijzonder dat bij een kabinetsformatie nieuwe afspraken worden gemaakt, die dan na de vorming van het kabinet ten eerste moeten leiden tot een aanpassing van geldende wetgeving en vervolgens tot een andere aanpak bij de uitvoering van de wetgeving.

Maar de beide bewindslieden van het kabinet-Rutte IV hebben ervoor gekozen om een geheel eigen, afwijkende route te volgen. In plaats van eerst een herziening van de betreffende wetgeving voor te bereiden, heeft de burger de afgelopen weken kunnen zien, dat de ministers notities en brieven met de Tweede Kamer bespraken waarin zij de stikstofplannen ontvouwden op basis van de doelstelling van 74 procent in 2030. In die brieven en notities werd duidelijk gemaakt dat het nieuwe regeringsbeleid op korte termijn ten uitvoer wordt gebracht. Met het oog op de staat van de natuur en de noodzaak om richting en duidelijkheid te geven aan de betrokken partijen zou het van belang zijn zo snel mogelijk maatregelen te nemen. Dat betekent dat er vóór 1 juli 2023 gebiedsprogramma’s voor stikstofreductie worden vastgesteld, waarna het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) in de loop van 2023 tot stand komt, dat de gebiedsgerichte aanpak van de stikstofreductie vastlegt.

De handelwijze van de beide bewindslieden komt hierop neer dat van de provincies gevraagd wordt om allerlei besluiten te nemen die op dit moment niet overeenstemmen met het wettelijke uitgangspunt

Met de noodzakelijke aanpassing van de wettelijke doelstelling in de Wet natuurbescherming maken de beide bewindslieden intussen minder haast. Blijkens de antwoorden op vragen van Omtzigt is het de bedoeling dat het wetsvoorstel in de loop van 2023 bij de Tweede Kamer wordt ingediend, dus als alle plannen al in uitvoering zijn.

Deze gang van zaken is, zoals gezegd, in een rechtsstaat de wereld op zijn kop. Het gevolg van deze aanpak is dat de overheid allerlei besluiten gaat nemen, die op dat moment niet overeenstemmen met de wet die aan die besluiten ten grondslag ligt. De beide ministers stellen in hun antwoorden op de vragen van Omtzigt dat de Tweede Kamer verschillende moties heeft aangenomen, waarin zij in meerderheid steun uitspreekt voor de doelstelling van 74 procent in 2030. Bovendien verwijzen zij naar internationale verplichtingen.

Maar het moge duidelijk zijn dat deze interne Kameruitspraken en internationale verplichtingen niet in de plaats kunnen treden van de regeling in de Wet natuurbescherming. Het is nodig om eerst een wijziging van de wet met medewerking van het parlement tot stand te brengen in een democratische procedure die met allerlei bijzondere waarborgen omgeven is om verantwoorde besluiten te nemen. Bovendien: zekerheid dat het parlement een wijziging van de wet zal steunen, is er niet.

Lees ook: Stikstofaanpak dik onvoldoende – en dat wist kabinet-Rutte IV op voorhand

Het is afwachten wat de Eerste Kamerverkiezingen van volgend jaar zullen opleveren. Het kan toch niet de bedoeling zijn om eerst het stikstofbeleid tot uitvoering te brengen en dan achteraf, min of meer als een voldongen feit, de wettelijke basis ervoor aan te passen. En wat te doen als dan blijkt dat er geen parlementaire meerderheid is voor die wetswijziging?

Geen excuus

De handelwijze van de beide bewindslieden komt hierop neer dat van de provincies gevraagd wordt om allerlei besluiten te nemen die op dit moment niet overeenstemmen met het wettelijke uitgangspunt. De vraag is of de bewindslieden wel beseffen dat er voor burgers diep ingrijpende besluiten worden genomen die dus op dit moment geen behoorlijke wettelijke grondslag hebben. Hoe zal de rechter hierop reageren als hem wordt voorgelegd dat overheidsbesluiten een wettelijke grondslag missen? En terzijde: ministers zijn verplicht zich aan de wet te houden. Als zij willens en wetens de wet schenden, maken zij zich schuldig aan een ambtsmisdrijf in de zin van het Wetboek van Strafrecht. Dat de wet op termijn mogelijk gewijzigd wordt is daarbij geen excuus. Zijn de beide bewindslieden zich hiervan bewust? Dit alles kan, kortom, toch niet de bedoeling zijn?

In de week dat de bewindslieden de vragen van Omtzigt hebben beantwoord, stemde de Eerste Kamer over de totstandkoming van een nieuwe algemene bepaling in de Grondwet, die als volgt luidt: „De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.” Volgens de toelichting van de regering op deze nieuwe grondwetsbepaling die binnenkort in werking treedt, is het legaliteitsbeginsel een kernbeginsel van de rechtsstaat. Dit beginsel houdt in dat machtsuitoefening door de overheid alleen mag plaatsvinden op basis van een vooraf door het parlement vastgestelde wet. De afgelopen jaren hebben laten zien dat de overheid op het punt van de rechtsstaat nogal wat vertrouwen verloren heeft in de samenleving. Het is zaak dat vertrouwen te herstellen. Het volgen van zorgvuldige procedures die voldoen aan vereisten van de rechtsstaat is daarbij een belangrijke stap in de goede richting, zeker als gaat om overheidsbeleid dat diep ingrijpt in de belangen van grote groepen burgers.