In dit gaslabyrint raakten veel Groningse burgers hopeloos verdwaald

De NAM betaalt! Dat was de afgelopen jaren de belofte in debatten over de gevolgen van de gaswinning in Groningen. Een belofte van Tweede Kamerleden, die eisten dat niet burgers maar de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) en haar aandeelhouders Shell en ExxonMobil zullen opdraaien voor de gasbevingen. Van ministers, die bezworen dat ze de oliemaatschappijen aan die verantwoordelijkheid zullen houden. En van NAM, Shell en ExxonMobil zelf, die daarmee wilden laten zien dat ze hun maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen.

Keer op keer was de boodschap: het belang van de Groninger staat voorop.

Maar de praktijk was vaak anders, en de oorzaak daarvan ligt in afspraken uit 1963. Dat jaar besloten de staat en oliebedrijven Shell en ExxonMobil van de Groningse gaswinning een joint venture te maken tussen NAM en staatsbedrijf Energie Beheer Nederland (EBN). Dat dit geen slapende staatsparticipatie was, blijkt uit notulen van de wekelijkse vergaderingen van deze Maatschap Groningen, waarvan NRC en Dagblad van het Noorden een deel inzagen. Alles wat NAM doet, gebeurt na intensief overleg tussen de oliemaatschappijen en met instemming van de staat, die ook meebetaalt.

Lees ook Hoe onder druk van de oliebedrijven het Groningse gas bleef stromen

Dat financiën en belangen van NAM en de staat zo innig verstrengeld raakten, was vijftig jaar lang geen probleem. De staat en ‘de olies’ hadden hetzelfde belang: zo veel mogelijk geld verdienen en gedoe vermijden.

Maar in 2012 kwamen er barsten in het huwelijk. Na de zware aardbeving in het Groningse Huizinge, legde het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) een bom onder de gaswinning. Volgens nieuwe berekeningen van de toezichthouder was de kans op zwaardere aardbevingen groter dan gedacht. De mensen die boven het gas woonden, liepen mogelijk gevaar. De gasproductie moest wat het SodM betreft omlaag, „zo snel mogelijk en zo veel als mogelijk en realistisch is”.

Opeens was ‘Groningen’ meer dan alleen een pinautomaat voor het Rijk. Er was een groot probleem bijgekomen: de mogelijke onveiligheid van grote groepen Nederlanders. Tussen NAM en de staat ontstonden discussies: hoe groot is het probleem eigenlijk en hoe los je het op? En op de achtergrond altijd de vraag: wie draait er op voor de kosten?

Het jarenlange onvermogen van de NAM en de staat een gezamenlijk antwoord op die vragen te vinden, had voor Groningers grote gevolgen.

Terwijl opeenvolgende onderzoeksbureaus en adviescommissies rapporten schreven over hoe sterk aardbevingen zouden kunnen worden, en hoe stevig huizen moesten zijn om te blijven staan, moesten zij afwachten.

Na elk nieuw rapport of advies ontstonden weer nieuwe procedures voor versterking of schadeherstel van hun woningen, en mochten bewoners zich bij nieuwe loketten melden. Omdat die loketten vaak niet goed werkten, werden er geschillenbeslechters bedacht, coördinatoren, en weer nieuwe loketten.

En altijd, in vergaderzalen ergens tussen Den Haag en Groningen, werd weer onderhandeld over wie de rekeningen moest betalen. Kwamen de NAM en de staat daar niet uit, dan kon alles zomaar weer stil komen te liggen en werden de regels opnieuw veranderd.

In dit gaslabyrint raakten veel Groningse burgers hopeloos verdwaald.

De parlementaire enquête die deze maandag begint, is een ultieme poging van de Tweede Kamer om te begrijpen hoe en waarom dit labyrint is ontstaan, en de betrokkenen publieke verantwoording te laten afleggen. Alleen zo kunnen Groningers weer vertrouwen krijgen in hun overheid.

De geldstromen

De eerste jaren was de afrekening tussen de NAM en de staat relatief eenvoudig. Van elke euro die de NAM uitgaf aan het oppompen van Gronings gas, betaalde de staat (via staatsbedrijf EBN) direct 40 cent. Omdat NAM de 60 cent die het zelf uitgaf deels van de winstbelasting kon aftrekken, kwam indirect 70 cent van elke uitgegeven euro voor rekening van de staat.

Tegelijkertijd kreeg EBN van elke euro die de NAM verdiende met de verkoop van gas ook 40 cent. Als je de winst van EBN optelde bij de vennootschapsbelasting die zowel EBN als NAM betaalden, dan ontving de staat uiteindelijk zo’n 70 procent van de winst.

Samenvattend: vanaf 1963 droeg de staat 70 procent van de kosten, en incasseerde via EBN en vennootschapsbelasting 70 procent van de winst.

Dat veranderde in 1975. Na de oliecrisis stegen de energieprijzen. Toenmalig minister van Economische Zaken Ruud Lubbers (CDA) wilde dat de staat ook meeprofiteerde. Onderhandelingen met Shell en ExxonMobil leidden tot een ingewikkelde constructie waardoor de staat bijna 90 procent van de winst uit het Groningenveld afroomde. Door een verlaging van de vennootschapsbelasting droeg de staat inmiddels nog maar 64 procent van die kosten. Bij die kosten kwamen vanaf 2012 de groeiende uitgaven aan schadeherstel en versterking.

Terwijl de kritiek op de NAM in de jaren daarna toenam, bleef toenmalig minister Henk Kamp (VVD) er op hameren dat het bedrijf als gaswinnaar privaatrechtelijk aansprakelijk was voor alle schade. Dat de staat achter de schermen nauw met de NAM samenwerkte, en voor 64 procent van de kosten opdraaide, én dat het kabinet dus medeverantwoordelijk was voor herstel en versterking én zeggenschap had kunnen claimen, kwam in de politieke discussie niet op.

Alles wordt anders

In april 2018 veranderde alles. VVD’er Eric Wiebes had zijn partijgenoot als minister opgevolgd. Om Groningen veilig te maken, besloot Wiebes dat de gaswinning uit Groningen moest stoppen. Dat voornemen leidde tot een aardverschuiving in de financiële verhoudingen. NAM-aandeelhouders Shell en ExxonMobil rekenden immers nog op de opbrengsten van gas dat nu in de grond moest achterblijven. Ze eisten compensatie.

Tot dat moment betaalde de staat dus 64 procent van de kosten van de winning en kreeg het zo’n 90 procent van de opbrengsten. De nieuwe verdeling was veel gunstiger voor de oliebedrijven: het aandeel van de staat in de kosten steeg van 64 naar 73 procent. Het aandeel in de opbrengsten daalde: van 90 naar 70 procent.

Wiebes besloot ook de afhandeling van schade en versterking volledig weg te halen bij de NAM. Het leidde direct tot maatschappelijk rumoer: zo makkelijk mochten ‘de olies’ niet van hun verantwoordelijkheden afkomen. Geen zorgen, garandeerde Wiebes de Tweede Kamer: het kabinet zou „aan de voordeur” alle nodige kosten maken om Groningers hun veiligheid terug te geven. Maar de NAM zou „aan de achterdeur” álle kosten van schade en versterking blijven betalen. Kosten die via de verrekening uiteindelijk weer voor driekwart voor rekening van de staat komen – daar had Wiebes het minder over.

Vier jaar later hebben de oude partners grote ruzie „aan de achterdeur”. De NAM vindt dat het kabinet te veel geld uitgeeft aan schadeherstel en versterking en heeft besloten maar 40 procent van de facturen te betalen. De financiële belangen zijn enorm: het kabinet denkt dat er tot 2027 zo’n 11 miljard naar Groningen moet. Elk procent maakt verschil.

Voor Groningers heeft die ruzie grote gevolgen. Bas Kortmann, het hoofd van het instituut dat sinds 2018 namens de overheid schades afhandelt, zei het zo: „De NAM is op geen enkele manier betrokken bij de beoordeling van schade. Maar als wij niet iedere keer de vraag hoeven stellen: is de NAM hiervoor wel aansprakelijk, dan zou dat tot meer tevredenheid in Groningen leiden.” Zo liet de staat zich gijzelen door de NAM.

Lees ook: Feiten en cijfers over de aardgaswinning in Groningen

De experts

Hoe zwaar kunnen de aardbevingen door gaswinning worden? Welke risico’s levert dat op? En hoe wapen je huizen daartegen? Vragen die allesbepalend zijn voor Groningers: de antwoorden bepalen immers of hun huis als onveilig geldt, en hoe ingrijpend een versterking is. Voor de NAM (en de staat) waren de antwoorden ook belangrijk: hoe strenger de veiligheidsnormen, hoe ingrijpender en duurder de versterkingsoperatie.

Het zijn ook uitermate technische vragen, waar alleen experts zinnige dingen over kunnen zeggen. Maar in de gespecialiseerde wereld van de gaswinning bleek onafhankelijke deskundigheid niet zo makkelijk te vinden. Onderzoek van de TU Delft, TNO of het KNMI naar de gevolgen van gaswinning wordt vaak (mede)betaald en begeleid door de NAM en gebaseerd op hun data, of uitgevoerd in opdracht van Economische Zaken. Het ministerie gebruikt een door de NAM ontwikkeld model om de huizen aan te wijzen die moesten worden versterkt.

De hoofdrolspelers in het gaslabyrint zijn altijd gevoelig geweest voor het verwijt van belangenverstrengeling. Een topambtenaar van Economische Zaken opperde tijdens een vergadering van de Maatschap Groningen in 2013 om de Mijnraad, die de minister adviseert, enkele seismologische onderzoeken van de NAM en het KNMI op „objectieve wijze” te laten toetsen. Een andere aanwezige waarschuwde dat er „mogelijke kritische geluiden konden opkomen vanwege een historisch dienstverband met Shell van een van de leden van die Raad”. Het ging hoogstwaarschijnlijk om Rien Herber. Voor hij bij de Mijnraad ging en hoogleraar geo-energie aan de Rijksuniversiteit Groningen werd, werkte hij dertig jaar voor Shell en de NAM.

Juiste adviezen

NAM en Economische Zaken begrepen ook hoe belangrijk het was om de juiste adviezen te krijgen. Hoogleraar Ira Helsloot komt regelmatig voor in de notulen van de maatschap uit die tijd. Het ministerie huurde de professor veiligheid en crisisbeheersing voor advies over de berekening van aardbevingsrisico’s. Waarom werd al snel duidelijk: de hoogleraar vond dat toezichthouder SodM de risico’s van de bevingen veel te hoog inschatte. „Het ministerie poogt om Staatstoezicht te bewegen in de richting van de visie van professor Helsloot”, zo vatte de topambtenaar van Economische Zaken het samen.

Aansluitend werd Helsloot door minister Kamp benoemd in de commissie-Meijdam, die het kabinet moest adviseren hoe om te gaan met risico’s van de aardgaswinning. Drie jaar later werd Helsloot opnieuw ingezet, nu door Kamps’ opvolger Wiebes: hij moest als lid van een ‘panel van hoogleraren’ vertellen of de veiligheidsnormen van de commissie-Meijdam wel goed waren toegepast. De conclusie was dat er „een systematische overschatting” van de risico’s was ontstaan, waardoor er te veel huizen werden versterkt.

Critici verwijzen vaak naar zulke verwevenheid om hun argwaan tegen besluiten en adviezen te onderbouwen. Ze zagen bij adviescommissies en toezichthouders mensen terugkomen die eerder voor de NAM of Shell werkten, of van het ministerie kwamen.

Neem TNO, vaak ingezet als onafhankelijk onderzoeksinstituut. Het levert de nieuwe typologie-aanpak, waarbij het versterken van huizen via bepaalde standaardmaatregelen gebeurt. Die TNO-aanpak is goedgekeurd door Adviescollege Veiligheid Groningen, ingesteld door minister Wiebes voor „onafhankelijk advies over kaders en normen voor de veiligheid van gebouwen”. De voorzitter, Wim Nagtegaal, was een jaar voor zijn aantreden nog bestuurslid van TNO. In de staf van het Adviescollege zit een voormalige hoge beleidsambtenaar die nauw betrokken was bij het opzetten van de versterkingsoperatie.

TNO heeft ook een Strategische Adviesraad Energie, een verzamelplaats voor belangrijke spelers in de gaswereld. De Nijmeegse hoogleraar Helsloot zat er jaren in, maar ook directeuren van de NAM, Gasunie, EBN en Shell. En de directeur-generaal van Economische Zaken.

Ook VVD-politicus Tanja Klip-Martin zat in de adviesraad van TNO. Die adviseert de Mijnraad, waar Klip-Martin tegelijkertijd lid van was, tussen 2012 en 2015. In die tijd was ze ook voorzitter van de stuurgroep Aardbevingen en Groningen van toenmalig minister Henk Kamp. De minister die ze ook met de Mijnraad adviseert. Ze zit nu voor de VVD in de Eerste Kamer.

De loketten

Ondanks alle onderzoeken en adviezen bleven Groningers met hun vragen zitten. Is mijn huis veilig? Hoe wordt het versterkt? En wie regelt dat?

De niet-aflatende onenigheid tussen de NAM en de staat, en de pogingen daar noodverbanden voor te vinden, hadden vooral een wirwar aan verschillende versterkingsprocedures, proefprojecten, geldpotten en loketten gebaard.

Het begon in 2014 nog relatief eenvoudig. Omdat de versterking onder de NAM te langzaam ging, stelde het kabinet in 2015 de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) aan. Die moest de versterking regisseren, maar had geen geld of macht, en bleef tot 2019 afhankelijk van de medewerking van de NAM.

Schades behandelde de NCG niet, dat bleef de NAM doen. Om bewoners te helpen die ruzie kregen met het gasbedrijf, stelde minister Kamp in 2017 de Arbiter Bodembeweging in -– oud-rechters die adviezen over de geschillen konden geven.

In 2018 besloot Wiebes alsnog dat de overheid nieuwe schades zelf moest afhandelen. In plaats van dit werk onder te brengen bij de NCG, richtte de minister een nieuw staatsloket op: het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG).

Extra gedoe

Voor Groningers leverde dat extra gedoe op: als je huis versterkt moest worden, maar je had ook schade, dan kreeg je twee overheidsdiensten over de vloer voor werkzaamheden aan hetzelfde huis.

Binnen een jaar kondigden de NCG en het IMG een „samenwerkingsconvenant” aan, zodat er „meer rust en overzicht voor de bewoner” zou ontstaan. In een zelfevaluatie twee jaar later toonden de instituten zich positief over de samenwerking. Maar: „Tegelijkertijd zijn voor bewoners en maatschappelijke organisaties de resultaten niet altijd duidelijk.”

Voor Groningers die alsnog vastliepen, waren er weer andere loketten. Het Agroloket, bedoeld om boeren te helpen hun weg te vinden in het „versnipperd landschap van instituten”. Het Vangnet voor Bijzondere Situaties of het Interventieteam Vastgelopen Situaties, beide voor mensen die naast aardbevingsproblemen ook financieel of pyschologisch in de knel zaten.

Het laatste loket dat de overheid voor Groningers opende, in 2021, was bedoeld om 10.000 euro subsidie te verdelen onder de 57.000 huishoudens in het aardbevingsgebied die jarenlang niet wisten of hun woning versterkt zou worden of niet, en die door het wachten nu met achterstallig onderhoud zaten. Vooraf was al duidelijk dat het kabinet te weinig geld had begroot. Dus werden Groningers gewaarschuwd: zorg dat je er op tijd bij bent. De inschrijving werd opengesteld op 10 januari 2022, de dag dat Rutte IV werd beëdigd. De temperatuur lag rond het vriespunt. Om 09.00 uur stonden honderden Groningers bij hun gemeentehuizen, letterlijk in de kou.

Lees over de parlementaire enquête die maandag begint: De onderzoekscommissie trapt af met de inwoners van Groningen