Ondanks waarschuwing gingen gemeenten door met omstreden fraudedetectiemethode

Algoritmes Vier Utrechtse gemeenten gebruiken ook in 2022 nog een discriminerende fraudescorekaart om bijstandsuitkeringen te controleren. Eén Excel-bestand vol vooroordelen bepaalt wie verdacht is en wie niet.

Wie kapper was, maakte onder het fraudedetectiesysteem een extra hoge kans om gecontroleerd te worden.
Wie kapper was, maakte onder het fraudedetectiesysteem een extra hoge kans om gecontroleerd te worden. Foto’s Getty Images

U woont in een woonwagen? Was u tot voor kort kapper? Taxichauffeur, of bouwvakker misschien? Dan loopt u een grotere kans om het stempel ‘verdachte’ te krijgen.

Dat is de logica achter de ‘fraudescorekaart’, een omstreden methode om bijstandsfraude te bestrijden. Deze software die burgers met bijstandsuitkeringen automatisch profileert – indeelt in risicogroepen – was vijftien jaar in gebruik bij 158 Nederlandse gemeenten.

Alle gemeenten trokken in 2020 de stekker uit dit systeem, stond in een Kamerbrief van 14 december 2020. Maar een afgeleide versie van de fraudescorekaart bleef actief in ten minste vier Nederlandse gemeenten. Dit blijkt uit onderzoek van journalistencollectief Lighthouse Report, radioprogramma Argos (omroepen VPRO en HUMAN) in samenwerking met NRC. Ze deden een beroep op de Wet openbaarheid bestuur (Wob). Naar aanleiding van dit onderzoek hebben de gemeenten hun werkwijze onlangs alsnog gestaakt. In nog één andere gemeente is de fraudescorekaart zelfs nog altijd actief, stelt VNG. Ze wil niet zeggen welke.

De betreffende gemeenten – Nieuwegein, Houten, IJsselstein en Lopik – profileerden hun ‘bijstandsvolume’ (bijna drieduizend burgers met een uitkering) op basis van een eenvoudig Excel-bestand met fraudescores. Specifieke doelgroepen kregen daarin het stempel van een risicogroep – potentiële fraudeurs.

De scores zijn terug te vinden in één bestandje. Mensen in woonwagens, schoonmaakbedrijven, ‘kamerbewoners’ en beroepen als kappers, glazenwassers, taxichauffeurs, bouwvakkers en horecapersoneel maakten een extra hoge kans om gecontroleerd te worden.

Wie in een goede wijk woonde of een eigen huis had, liep minder kans op controles en werd sneller door de aanvraagprocedure geloodst. Het systeem is ooit ontworpen met statistische data uit 2001 en 2003, op basis van gegevens die door de bedenkers niet meer te achterhalen zijn.

Op dit moment zijn er meer dan 400.000 mensen met een bijstandsuitkering in Nederland. Er is een grote kans dat wie de uitkering tussen 2004 en 2020 aanvroeg, beoordeeld is door de fraudescorekaart. Het systeem was actief in 158 Nederlandse gemeenten. Het beoordeelde burgers aan de hand van gegevens die kwamen uit intakegesprekken aan het loket of die werden aangeleverd via Suwinet, een uitwisselingsdatabase van overheidsdiensten.

Imagoschade

Na een waarschuwing van een beleidsmedewerker uit Haarlem in 2019 drong bij de overheid door dat de fraudescorekaart niet deugt. „Bijzonder onzorgvuldig” en er is geen „algoritmic accountability” [de wetenschappelijke onderbouwing is wankel], schrijven verantwoordelijke ambtenaren van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2020. Ze willen af van de fraudescorekaart. Liefst stilletjes, want er dreigt „imagoschade”.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) adviseert in 2020 alle gemeenten om de fraudescorekaart uit te schakelen omdat het systeem de privacyregels van burgers schendt. Uit onderzoek van Lighthouse Reports, Argos en NRC blijkt dat minstens vier gemeenten doorgingen met een soortgelijk profileringssysteem. Dat systeem heet DPS Matrix (‘Diagnose-, Plan- en Sturingsmethode’) en is gebaseerd op dezelfde techniek als de fraudescorekaart.

Door het Wob-verzoek kwamen documenten vrij waaruit blijkt dat DPS Matrix in 2022 nog werkte bij ‘Werk en Inkomen Lekstroom’. Dat is de dienst die bijstandsuitkeringen regelt bij vier Utrechtse gemeenten. Waarom de Utrechtse gemeenten tegen het VNG-advies in doorgingen, is niet duidelijk.

De fraudescorekaart zit anno 2022 vol oude onderbuikgevoelens en vooroordelen

Zowel de fraudescorekaart als de afgeleide DPS Matrix zijn gebaseerd op historische data en literatuuronderzoek, blijkt uit gesprekken die Argos voerde met de ontwerpers. Stichting Stimulansz, een kennis- en adviesorganisatie voor alle Nederlandse gemeenten, ontwierp de onderliggende techniek in 2003 en 2004. Dat gebeurde met subsidie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, met Mark Rutte als staatssecretaris. De gemeente Utrecht gebruikte al een voorloper van zulke software.

Er lijkt geen wetenschappelijke basis voor de voorspellingen van het systeem. Of er in bepaalde beroepsgroepen of risicowijken vaker of ernstiger gefraudeerd werd, is onderbouwd met verouderde data. Het systeem is nooit gevalideerd – op waarheid getest – en de wegingen (scores) zijn niet of nauwelijks aangepast aan daadwerkelijke resultaten. Onderzoekers van de Erasmus Universiteit Rotterdam deden in 2008 een poging om het systeem te controleren. Dat mislukte wegens „gebrek aan data”, volgens de onderzoekers.

Dat betekent dat bijstandsaanvragen tot in 2022 nog werden gewogen op basis van risicoprofielen en vooroordelen van twintig jaar oud. Wie een ‘verdacht’ bedrijf had zoals een schoonmaakbedrijf, of als taxichauffeur, bouwvakker of glazenwasser werkte, krijgt in het Excel-bestand een groen of een oranje stempel: het verschil tussen geen fraudegeval of een mogelijk fraudegeval.

Een woonwagenbewoner kreeg bijvoorbeeld standaard 700 ‘strafpunten’ – de grens voor fraude was 983 punten. Volgens de bedenkers is het systeem zo ontworpen dat niet één factor bepaalt of je een controleur op bezoek krijgt of niet.

De fraudescorekaart en de DPS Matrix zitten anno 2022 vol oude onderbuikgevoelens en vooroordelen. Zo heeft een vrouwelijke kapper volgens het systeem een grotere kans op fraude dan een mannelijke kapper.

De fraudescorekaart werd bedacht in een tijd dat de bijstand een ‘trampoline’ moest zijn die burgers zo snel mogelijk weer richting een baan stuurde – geen comfortabel vangnet. Automatisering en dataverzamelingen moesten daarbij helpen.

Zowel de fraudescorekaart als de DPS Matrix dienden als een adviesmiddel. Uiteindelijk bepaalden ambtenaren wie een controle kreeg. Dat wil niet zeggen dat de mensen die het systeem aanwees als ‘verdacht’ daadwerkelijk fraude pleegden.

Sennay Ghebreab, computerwetenschapper aan de Universiteit van Amsterdam, bekeek de techniek achter de DPS Matrix. „Als je data gebruikt om mensen op te sporen, riskeer je een zelfversterkend systeem te creëren. Je richt elke keer de schijnwerper op enkele groepen die steeds meer uitgelicht worden. Want je richt de schijnwerper niet op andere plekken, waar misschien ook iets te vinden is. Daardoor krijg je een tunnelvisie.”

Een nieuwe aanpak

De vier gemeenten zijn onlangs gestopt met de DPS Matrix, meldt de verantwoordelijke organisatie Werk en Inkomen Lekstroom. „We gaan op zoek naar een ander instrument dat voldoet aan de landelijke richtlijnen op het gebied van het gebruik van algoritmen.”

Pieter Omtzigt, een van de Kamerleden die de Toeslagenaffaire aan het licht bracht waarbij onschuldige burgers onterecht als fraudeurs werden aangemerkt, kijkt niet op de handelswijze van de gemeenten. „Het erge is dat ik hier niet meer van schrik. We hebben de Toeslagenaffaire gehad en nu hebben we nóg een profileringssysteem. Nu niet bij de Belastingdienst, maar bij de bijstand.”

Minister Carola Schouten van Armoedestrijding en Participatie (ChristenUnie) gaf deze week aan dat ze de bijstandsregels soepeler wil maken. „De Participatiewet [die de bijstand regelt] is uit balans”, schreef de minister in een brief aan de Tweede Kamer. Haar conclusie: er zijn te veel strenge regels, te strenge sancties en er is te weinig vertrouwen in de burgers.

Met medewerking van Gabriel Geiger en Evaline Schot (Lighthouse Reports)