Luchthaven Schiphol moet krimpen en dat is voor het eerst

Voor het eerst gaat een kabinet de groei van de luchtvaart in Nederland beperken. Vele decennia steunde de Nederlandse regering de groeiplannen van Schiphol en KLM. Maar dat lijkt voorlopig voorbij.

Minister Mark Harbers (Infrastructuur en Waterstaat, VVD) maakte vrijdag bekend dat Schiphol 12 procent moet krimpen. Vanaf november 2023 mag de luchthaven maximaal 440.000 vluchten per jaar afhandelen. Structureel, niet louter om toekomstige vakantiedrukte aan te kunnen. Vakantievliegveld Lelystad blijft nog zeker twee jaar dicht. Een besluit over Lelystad Airport (LA) wordt niet eerder dan zomer 2024 genomen.

Het is niet dat het kabinet nu plots fundamenteel anders denkt over de luchtvaart. In het coalitie-akkoord van december benadrukten VVD, D66, CDA en CU nog steeds als eerste het economisch belang van de sterke ‘hub’ Schiphol. De steun voor ongeremde groei – zoals in de Actieagenda Schiphol uit 2016 – is wel al een tijdje tanende. De ‘mainport’ mocht groeien, maar onder voorwaarden als connectiviteit, veiligheid, duurzaamheid en leefbaarheid voor de omgeving. De sky was niet langer the limit, zei toenmalig minister Cora van Nieuwenhuizen (VVD) in 2019.

Het kabinet zegt nu dat het een evenwicht wil vinden tussen „het belang van een goede internationale luchthaven, het bijbehorende goede vestigingsklimaat en het belang van een betere en gezondere leefomgeving”.

Minister Harbers stelde vrijdag dat hij „tot een nieuw evenwicht wil komen”. „Het [besluit] bevat helaas een moeilijke boodschap voor de luchtvaartsector die nog volop aan het herstellen is van de ingrijpende gevolgen van de coronapandemie”, aldus de minister. „De komende periode gaan we het besluit over Schiphol verder uitwerken in samenspraak met omwonenden en alle betrokken ‘stakeholders’ in de luchtvaart.”

Maandag praat Harbers onder anderen met de bewoners uit Aalsmeer die een rechtszaak hebben aangespannen vanwege geluidshinder.

Minister Harbers kan niet anders. Twee juridische dossiers noodzaken het kabinet nu eindelijk iets te doen aan alle losse eindjes rond Schiphol en Lelystad, en dus de Amsterdamse luchthaven te beperken en het besluit over Lelystad Airport opnieuw uit te stellen. In het coalitie-akkoord van Rutte IV staat dat in 2022 een besluit zou vallen over LA.

Lees ook: Hoe moet het nu verder met Schiphol?

Het gaat om stikstof en geluidshinder. Beide thema’s zorgen voor grote onzekerheid in de luchtvaart in Nederland; bij Schiphol en de regionale vliegvelden, bij luchtvaartmaatschappijen, bij omwonenden en bij lokale bestuurders die graag huizen willen in de regio. „Een complexe puzzel waarin veel belangen samenkomen”, stelde Harbers donderdag.

Stikstof en natuurvergunning

De gedachte in Den Haag is: als de agrarische sector in Nederland de stikstofuitstoot moet beperken, moeten ook luchtvaart, autoverkeer en industrie inleveren.

De inkrimping van Schiphol die Harbers nu bekendmaakt, loopt vooruit op de beoogde stikstofaanpak van het kabinet voor de luchtvaart. Minister Christianne van der Wal (Natuur en Stikstof, VVD) zei donderdag in de Tweede Kamer dat het kabinet pas eind 2022 of begin 2023 voorlopige stikstofdoelen voor de sectoren vervoer en industrie bekendmaakt. Voor de landbouw is eerder deze maand wel al gemeld wat de stikstofreductie per gebied en provincie ongeveer zou moeten zijn.

In juli 2023 moeten de stiksftofdoelen voor alle sectoren, ook voor vervoer, definitief worden vastgesteld. Het doel van het kabinet is 50 procent minder stikstofuitstoot in 2030, in datzelfde jaar moet driekwart van de kwetsbare natuurgebieden niet verder worden aangetast door stikstof.

Als Schiphol, Lelystad Airport en de andere regionale velden hun stikstofhuishouding niet regelen, staat dat hun exploitatie in de weg. Dan krijgen zij namelijk geen (nieuwe) natuurvergunning (Wet natuurbescherming). En die is verplicht. Minister Van der Wal meldde in maart dat Lelystad nog geen natuurvergunning krijgt, omdat de luchthaven fouten heeft gemaakt in de berekening van de stikstof die neerslaat op nabijgelegen natuur zodra het vliegveld opengaat voor groothandelsverkeer. Die opening is al meerdere keren uitgesteld. De Schiphol Group, eigenaar van LA, is hierop een juridische procedure gestart tegen de afwijzing van Van der Wal.

Luchthavenverkeersbesluit

De aanpak van geluidshinder is het tweede juridische dossier waarom het kabinet kiest voor krimp van de Amsterdamse luchthaven.

De ‘geluidsruimte’ van een vliegveld in Nederland wordt vastgelegd in een luchthavenverkeersbesluit. Zo’n LVB is verplicht voor elke luchthaven. Het legt vast hoe een vliegveld mag worden gebruikt. Voor het LVB kijkt de overheid naar dezelfde aspecten als voor de natuurvergunning (schade aan natuur en milieu).

Net als de kleinere regionale vliegvelden heeft Schiphol geen actueel LVB. Al jaren wordt gewerkt aan een nieuw besluit. Dat formaliseert het maximum van 500.000 vluchten per jaar en regelt ook dat Schiphol zo veel mogelijk start- en landingsbanen gebruikt die het verst af liggen van de bebouwing. Dit heet het Nieuwe Normen en Handhavingsstelsel (NNHS).

Ook al is het NNHS nog niet officieel aangenomen, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) handhaaft sinds 2015 wel volgens deze regels. Als geluidshinder voortkomt uit de nieuwe manier van aanvliegen (volgens het NNHS) wordt de overlast toch toegestaan. De ILT noemt dit ‘anticiperend handhaven’.

In meerdere rechtszaken tegen vliegoverlast (tot en met 2019) heeft de rechter dit gedogen toegestaan. De rechter ging er vanuit dat snel, naar verwachting eind 2019, een gewijzigd LVB Schiphol van kracht zou zijn. Maar, waarschuwde in november 2021 de ILT toenmalig minister Barbara Visser (Infrastructuur en Waterstaat, VVD), het geduld van de rechter raakt op.

Het gevaar bestaat dat er een streep gaat door het anticiperend handhaven. Op dit moment loopt een beroepsprocedure waar dit kan spelen, schreef de ILT in november. Een groep bewoners van Aalsmeer eist een einde aan de zware geluidsoverlast boven hun hoofden. Die is ziekmakend, stellen ze, in strijd met normen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en de zorgplicht van de overheid voor haar burgers.

De ILT-mededeling leidde eind 2021 tot paniek in Den Haag. Als de rechter het anticiperend handhaven volgens het NNHS afwijst, heeft dat verstrekkende gevolgen voor Schiphol. Mag de ILT niet langer anticiperen op een toekomstig besluit, dan moet de toezichthouder handhaven volgens het oude LVB. En dat beperkt het maximaal aantal vluchten van nu 500.000 naar 420.000 tot 450.000 per jaar. Het kabinet heeft dat nu vastgesteld op 440.000. Onduidelijk is of Schiphol moet blijven gebruikmaken van de banen met de minste overlast.

Onduidelijk is ook welke gevolgen de krimp heeft voor de luchtvaartmaatschappijen. Als Schiphol 60.000 slots (start- en landingsrechten) moet opgeven, zal dat besluit KLM het hardst raken. De luchtvaartmaatschappij is goed voor pakweg de helft van het vliegverkeer op Schiphol. KLM zou naar rato de helft, 30.000 slots, moeten inleveren. Dat komt neer op 82 vluchten per dag. Slots zijn waardevolle bezittingen. KLM wilde het afgelopen jaar ook geen slots inleveren – een voorwaarde die de Europese Commissie stelde aan eventuele nieuwe overheidssteun.

Maar welke 60.000 vluchten moeten verdwijnen? Die voor vakantiegangers, voor zakelijke reizigers, voor transferpassagiers? Aan welke bestemmingen heeft de Nederlandse samenleving het meest? Welke luchtvaart is goed voor economie en maatschappij? Die discussie is nog niet geluwd, nu de geliefde mainport Schiphol voor het eerst in zijn geschiedenis een rem krijgt op de groei.

Correctie (24/06/2022): Percentage aangepast; 60.000 vluchten van 500.000 is 12 procent.