Hoe onder druk van de oliebedrijven het Groningse gas bleef stromen

Groningse gaswinning Een zware aardbeving bij Huizinge was tien jaar geleden een keerpunt in het Groningse gasdossier. Toch werd het jaar erna een recordhoeveelheid Gronings gas gewonnen. Geheime notulen laten zien hoe de oliemaatschappijen een kabinetsbesluit beïnvloedden.

Protest in Loppersum in 2014 tegen het kabinetsbesluit over de gaswinning in Groningen.
Protest in Loppersum in 2014 tegen het kabinetsbesluit over de gaswinning in Groningen. Foto Kees van de Veen

Shell, ExxonMobil en joint venture NAM hebben achter de schermen een bepalende invloed gehad op het kabinetsbesluit de gaswinning in 2013 ongemoeid te laten. Daardoor konden zij het jaar na de zwaarste aardbeving in Groningen ooit een record hoeveelheid Gronings gas winnen,- tot verbijstering van de Tweede Kamer.

Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) had gewaarschuwd dat de gaswinning tot meer en zwaardere aardbevingen kon leiden en adviseerde uit voorzorg de productie „zo snel mogelijk en zo veel als mogelijk en realistisch is” te verlagen. Onder invloed van de oliemaatschappijen en gaswinningsbedrijf NAM legde verantwoordelijk minister Henk Kamp (Economische zaken, VVD) het advies van de eigen toezichthouder naast zich neer.

De nieuwe inzichten van SodM volgden uit eigen onderzoek na de beving op 16 augustus 2012 bij het buurtschap Huizinge. De risico’s van de gaswinning waren nu niet langer te negeren.

De beïnvloeding van het kabinetsbesluit blijkt uit bijna driehonderd pagina’s vertrouwelijke notulen van de Maatschap Groningen, die NRC heeft ingezien. In de Maatschap Groningen bepalen de gasbedrijven – waaronder NAM, Shell en ExxonMobil en staatsbedrijf EBN – samen met een regeringsvertegenwoordiger van Economische Zaken de strategie rond de Groningse gaswinning. Voorzitter van de maatschap is Exxon-topman Joost van Roost. In de aanloop naar politiek gevoelige kabinetsbesluiten over de gaswinning, vergaderden de leden wekelijks, soms vaker, over inhoud en ook beeldvorming.

Lees ook Ministerie van Economische Zaken frustreerde actief het openbaar maken van documenten over Groningse gaswinning

De notulen laten zien hoe nauw het ministerie van Economische Zaken, gaswinningsbedrijf NAM en de oliemaatschappijen samenwerken, en hoe ze elkaar tot in detail op de hoogte houden van relevante politieke ontwikkelingen en proberen die in hun voordeel bij te sturen.

Status quo bedreigd

Na de beving bij Huizinge komt de Maatschap Groningen meermaals bij elkaar. Maanden voor de publicatie bespreken ze al het alarmerende SodM-rapport dat oproept minder gas te gaan winnen. Nog voor de minister ervan weet, zijn de topmannen van NAM, Shell Nederland en Exxon Nederland al op de hoogte van de analyse van de toezichthouder. De aardbevingen worden zwaarder dan de voorziene 3,9 op de schaal van Richter, waarschuwt SodM. En: hoe meer aardgas je oppompt, hoe meer aardbevingen.

De oliemaatschappijen herkennen in dat advies direct een bedreiging van de status quo. In de vergadering van 2 november 2012 bespreken de bazen van de oliebedrijven het conceptadvies van SodM met de directeur-generaal Energie van Economische Zaken. Die vertelt dat ook „het door zijn ministerie opgestelde technische advies stelt dat de productie zou moeten worden verlaagd”. De topambtenaar vraagt gaswinningsbedrijf NAM om voorzorgsmaatregelen te nemen en zegt dat het beter zou zijn als NAM zelf zou besluiten de productie te verlagen, dan dat SodM zo’n verlaging zou opleggen.

De topmannen van Shell en ExxonMobil manen tot rust. Voorzitter Joost van Roost van ExxonMobil Nederland, heeft „de indruk dat Staatstoezicht zich niet voldoende zeker voelt van zijn zaak”. Dick Benschop, toenmalig president-directeur van Shell Nederland, zegt „het gevoel te hebben dat Staatstoezicht te snel vergaande conclusies trekt, welke niet door andere partijen worden gedeeld.” Anders dan toezichthouder SodM analyseert, is er volgens NAM geen bewijs dat meer productie leidt tot zwaardere bevingen.

Lees ook dit artikel uit 2015, over ‘gasminister’ Kamp: De minister praat het probleem met cijfers onder tafel

Het „signaal” van SodM is serieus, erkent Benschop, maar de problematiek is complex en „de benodigde tijd moet worden genomen alvorens maatregelen te nemen”. De oliemaatschappijen willen dat NAM, Shell, TNO en KNMI eerst „consensus” bereiken over de bevindingen van SodM. Prima, vindt de topambtenaar, maar het is wel „van belang om in de tussentijd een risicobeperkende koers te varen”, aldus de notulen.

Op verzoek van Benschop rapporteert de topambtenaar anderhalve week later over het gesprek dat hij inmiddels met zijn baas, minister Henk Kamp, over de kwestie heeft gevoerd. De oliemaatschappijen dringen er bij de topambtenaar op aan de conclusies van SodM niet zomaar met de minister te delen, maar ervoor te zorgen dat hun bedenkingen ook bij Kamp terechtkomen. De ambtenaar zegt dat hij rapporten van SodM niet kan beïnvloeden, en dat NAM beter zelf informatie naar het ministerie kan sturen.

Shellbaas Benschop

Oliebedrijven ExxonMobil en Shell denken dat het KNMI of TNO de bevindingen van SodM kan weerleggen. Ze putten hoop uit een zelf georganiseerde workshop waar ze de meerderheid vormen. Daar is in hun ogen nauwelijks steun voor de nieuwe inzichten van SodM, zodat zonder nader onderzoek geen uitspraken over aardbevingen kunnen worden gedaan. Benschop noemt het „frustrerend” als kort daarna blijkt dat SodM zich niet „conformeert” aan de conclusies uit de workshop. De Shell-baas zegt tegen de topambtenaar dat het „behulpzaam zou zijn als [hij] de Minister zou informeren over de conclusie uit de workshop”.

Het is een van de vele momenten dat de oliemaatschappijen de topambtenaar vragen Kamp te voeden met informatie die de conclusies van toezichthouder SodM in twijfel trekt.

Lees ook dit achtergrondstuk uit 2014: Kwade Kansen

Al snel blijkt wel degelijk dat er „meer onzekerheid over de kracht van bevingen en de mogelijke schade” is. Het KNMI onderschrijft de inhoud van het SodM-advies. „Het lijkt dienstig om qua preventie van schades grotere stappen te zetten”, zegt Shell-baas Benschop. Tegelijkertijd hameren de aanwezigen erop dat dit niet kan zolang er geen consensus is over risico’s en te nemen maatregelen.

Omdat onvermijdelijk is dat Kamp het SodM-advies onder ogen zal krijgen, moet de topambtenaar er misschien bij zeggen „dat er een intensief traject met de betrokken partijen is ingezet dat serieus en met grote voortvarendheid wordt opgepakt”, adviseert de Shell-topman. Misschien hoeft Kamp dan ook niet de Tweede Kamer over het advies in te lichten?

Dat kan niet, antwoordt de topambtenaar: „De minister kan een ontvangen rapportage niet weken laten liggen.”

Begin januari 2013 bespreekt de maatschap een concept van de brief die toezichthouder SodM aan Kamp wil sturen. Er ontstaat discussie over hoe NAM zijn eigen positie bij minister Kamp voor het voetlicht kan brengen. Een van de aanwezigen merkt op dat ze niet op de brief van SodM kunnen reageren, „omdat NAM formeel gesproken de brief niet kent”.

Volgens Shell-topman Benschop moest ‘niet het beeld worden gecreëerd dat het risico opeens groter is geworden’

Naarmate het moment van publicatie van het SodM-advies dichterbij komt, eind januari 2013, gaan de vergaderingen meer over de vraag hoe de pijnlijke boodschap moet worden gebracht. Afgesproken wordt dat NAM en het ministerie „communicatie over de kwestie afstemmen”. Bij de NAM, zegt toenmalig directeur Bart van de Leemput, zijn we al „bezig met mediatrainingen, waarbij ook afspraken worden gemaakt over de te kiezen bewoordingen”.

Volgens Benschop „is het van belang dat niet het beeld wordt gecreëerd dat het risico opeens groter is geworden”. De leden van de maatschap voeren discussies over het wel of niet noemen van de nieuwe maximale bevingskracht. Ze willen dat SodM noch KNMI een getal noemen, omdat dat veel onrust zou geven. Als ze horen dat dit toch gaat gebeuren, opperen ze dat het „behulpzaam” zou zijn als het ministerie aan SodM en KNMI laat weten hoe ze over de bevingskracht moeten schrijven. Een aanwezige ambtenaar zegt eerst dat NAM zelf contact met KNMI en SodM moet zoeken, maar belooft later alsnog de zaak met die partijen te bespreken.

‘Angel uit de discussie’

Halverwege januari 2013 accepteren ook de oliebedrijven dat de maximale kracht van de aardbevingen bijna tien keer zo sterk kan worden als tot dan toe werd gedacht. Maar dat je daar iets aan kan doen door minder snel te pompen, zoals SodM adviseert, wordt volgens de NAM-directeur „niet door bewijs ondersteund”.

Ze blijven hopen dat ze dat element van het SodM-advies kunnen afzwakken. Als dat lukt, en ze kunnen aantonen dat de schade van de nieuwe maximumbevingskracht beperkt is, dan „is de gevaarlijkste angel uit de discussie gehaald”.

Ondanks het intensieve contact met het SodM lukt het de maatschap niet de toezichthouder op andere gedachten te brengen. Die blijft hameren op de noodzaak de productie te verminderen. Toch is er ook goed nieuws voor de oliemaatschappijen, vertelt de directeur-generaal Economische Zaken: Kamp zal de Tweede Kamer schrijven dat hij dat SodM-advies niet overneemt.

De Kamerbrief wordt binnen de maatschap uitgebreid besproken, vóórdat hij naar de Kamer gaat. Shell-topman Benschop is volgens de notulen „ernstig teleurgesteld over het advies dat Staatstoezicht aan de minister heeft gericht”. De notulen melden dat Benschop „zijn bijzondere waardering uit voor het optreden van [de directeur-generaal] en de andere betrokkenen vanuit het ministerie, dat ondanks het advies van Staatstoezicht heeft geleid tot de nu door de Minister gekozen opstelling.” De directeur-generaal bedankt Benschop, en zegt dat hij ook liever had gehad dat het SodM-advies Kamp meer bewegingsruimte had gegeven.

Shell-topman Benschop is volgens de notulen „ernstig teleurgesteld over het advies dat Staatstoezicht aan de minister heeft gericht”

Nadat Kamp heeft besloten dat hij meer onderzoek wil voor dat hij beslist over een lagere gasproductie, haalt de NAM in 2013 een recordhoeveelheid van 53,8 miljard kuub aardgas uit de Groningse bodem, de hoogste productie sinds 1981. Deels vanwege het koude weer en leveringsverplichtingen. Maar ook „wegens aantrekkelijke commerciële mogelijkheden”, zo staat in de notulen. Zodra de hogere winning publiek bekend wordt, reageren Kamerleden en Groningers woedend. Het kabinet zou met de hogere gaswinning bewust kiezen voor extra risico’s. Premier Mark Rutte ontkent dat in 2018 nog stellig: „Er zijn fouten gemaakt, maar het idee van ‘laat maar lopen’, dat is niet waar.” Maar uit de notulen blijkt dat binnen de maatschap, en dus ook bij de betrokken ambtenaren, al vanaf juni 2013 bekend was dat de productie zo hoog zou uitvallen.

Zoeken naar huisvest

De topmannen van de betrokken bedrijven worstelen met een nieuwe werkelijkheid waarin gaswinning niet alleen geld oplevert, maar ook stuit op toenemende weerstand, zeker als in 2013 en 2014 aardbevingen elkaar in snel tempo opvolgen. De leden van de maatschap zoeken houvast. Ze kunnen de risico’s niet overzien. Wat gebeurt er onder de grond? Hoe ernstig zijn de bevingen? Hoe sterk zijn de huizen? Volgens welke normen moeten ze worden versterkt? Allemaal vragen zonder antwoorden.

De topmannen houden rekening met ernstige scenario’s. Ze proberen uit te zoeken wat er zou gebeuren als een krachtige beving dijken doet bezwijken: Het „kan leiden tot een overstroming met waterhoogte tot 1,60 meter, waardoor ook gasproductie-installaties zouden kunnen uitvallen”.

Opvallend is dat de toenmalige NAM-directeur Bart van de Leemput van alle aanwezigen de meeste empathie toont. Hij vertolkt in de vergaderingen regelmatig de gevoelens en zorgen van de inwoners van het gebied en bekommert zich daar ook om. Het doet de leden van de maatschap beseffen hoe belangrijk het is dat de lokale bevolking vertrouwen in de NAM houdt. Ze proberen daarom serieus werk te maken van snelle en zorgvuldige schade-afhandeling. Maar ze merken dat NAM al snel hopeloos achterloopt, en daarmee de steun van de gedupeerde bevolking verliest. Veel gesprekken gaan over pogingen de schade-afhandeling vlot te trekken, en te laveren tussen snelheid („bij elke melding direct een ploeg stukadoors inschakelen”) en het voorkomen van misbruik (een claim over een scheefstaand hek werd afgewezen omdat op Google Streetview bleek dat het al jaren scheef stond).

Ook valt op hoe de topmannen uit de maatschap meerdere malen een wetenschapper inzetten ter ondersteuning van hun standpunten. Het gaat om hoogleraar Besturen van Veiligheid Ira Helsloot, hij is kritisch op de risico-inschattingen van het SodM. Zo betrekken ze hem bij het formuleren van de reactie die NAM wil gaan geven op de onheilstijding van SodM. Als minister Kamp een jaar later opnieuw twijfelt of hij een advies van het SodM moet overnemen, wordt Helsloot ook door het ministerie „ingehuurd” om hierover te adviseren. „Een goede zaak”, reageert een van de topmannen. In een ander later overleg zegt de directeur-generaal: „Het ministerie poogt om Staatstoezicht te bewegen in de richting van de visie van professor Helsloot.” De topambtenaar suggereert „dat de Minister zou kunnen uitspreken dat hij op grond van de bevinding van professor Helsloot enige afstand neemt van het advies van Staatstoezicht”.

Reacties via onderzoek@nrc.nl