IND maakte zich schuldig aan etnisch profileren

Met spoed gevraagd: een Indiase software-expert, een Turkse betonvlechter, een Argentijnse timmerman of een Zuid-Afrikaanse telecomspecialist. Veel Nederlandse bedrijven zoeken talent in het buitenland omdat ze in Nederland geen personeel kunnen vinden.

Kennismigranten van buiten de EU kunnen aan de slag als ze een verblijfsvergunning hebben. Die verstrekt de IND, de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Dezelfde dienst gebruikte jarenlang een omstreden methode om fraude met verblijfsvergunningen tegen te gaan: hij verzamelde de nationaliteiten van de bestuurders van het bedrijf dat kennismigranten wilde aannemen. De IND-ambtenaren gingen er namelijk vanuit dat ondernemingen met niet-westers management relatief vaak frauderen met verblijfsvergunningen. Maar etnisch profileren is verboden, volgens de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).

Dat de IND jarenlang de achtergronden van deze bedrijfsbesturen registreerde, als aanvulling op het door de dienst gebruikte risicomodel, blijkt uit documenten die onderzoekscollectief Lighthouse Reports en Human/VPRO-radioprogramma Argos in samenwerking met NRC opvroegen via de Wet openbaarheid van bestuur. En uit dezelfde documenten blijkt dat de IND met deze methode in zijn maag zat.

Hij werkte namelijk niet.

Lees ook: Verwijt van etnisch profileren niet nieuw

Erkend Referent

Hoe kunnen die Zuid-Afrikaanse telecomspecialist en die Indiase software-expert in Nederland aan de slag? Ondernemers die kennismigranten willen aannemen, hebben van de IND het stempel ‘erkend referent’ nodig. Per jaar doen 1.400 Nederlandse bedrijven daarvoor een aanvraag.

De overheidsdienst kijkt of je bedrijf legitiem en financieel gezond is. Het moet garanderen dat de kennismigrant een marktconform jaarsalaris krijgt van minimaal 55.000 euro bruto. Die inkomenseis voorkomt misbruik, is het idee.

Dit systeem is „open en snel”, volgens de IND. Zo stelt het geen eisen aan de scholing van de kennismigranten en vaak kunnen mensen binnen een paar dagen in Nederland aan de slag. De meesten van hen komen uit India, China en Turkije.

Via de erkend-referentregeling controleert de IND de individuele aanvragen van de kennismigranten – zo’n tienduizend per jaar. Daarnaast vinden in samenwerking met de Arbeidsinspectie jaarlijks controles plaats bij bedrijven die als erkend referent zijn aangemerkt. De inspecteurs kijken of zo’n bedrijf aan de verplichtingen voldoet en lichten de salarisadministratie door.

Zo’n controle kan ingrijpende gevolgen hebben. Als een internationale medewerker in één maand te weinig verdient, kan de verblijfsvergunning al worden ingetrokken. Een paar tientjes verschil kan grote gevolgen hebben, vertelt advocaat Pieter Krop, gespecialiseerd in arbeidsmigratierecht. „Soms treedt een sneeuwbaleffect op en verliezen ook de partner en de kinderen hun verblijfsrecht, omdat ze een afhankelijke status hebben. Door een administratieve misser van een werkgever moet het hele gezin dan binnen 28 dagen het land verlaten.”

Misbruik komt ook voor, ontdekken inspecteurs, zoals bij dat restaurant dat een keukenhulp als kennismigrant naar Nederland denkt te halen. Het gangbare salaris van keukenhulpen haalt de inkomenseis niet.

Ook grotere fraudezaken zijn bekend: de IND rolde in 2012 een bedrijf op zonder echte economische activiteit. Bij deze ‘spookfirma’ werkten tussen 2006 en 2011 op papier ruim driehonderd Chinezen. Zij bouwden een fictief arbeidsverleden op om een permanente verblijfsvergunning te krijgen en met hun gezinnen naar Nederland te kunnen komen.

Lees ook: Werden ze nou toch geprofileerd?

Het risicomodel

De mensen die bij de IND de regels voor migratie van kenniswerkers handhaven, gebruiken daarvoor sinds 2014 het Risicomodel Erkend Referenten. Bedrijven krijgen een automatische score op basis van kenmerken als aantal medewerkers, oprichtingsdatum, bezit van een eigen website of eigen pand, en de branche waarin de onderneming actief is.

Er is nog een categorie ‘overige indicatoren’. Daarin wordt de afkomst van het hele bedrijfsbestuur vastgelegd, in meerdere categorieën: Nederlands, westers, niet-westers of een combinatie. Deze gegevens haalt de IND uit de database van de Kamer van Koophandel, waar bestuurders ook hun geboorteplaats moeten opgeven.

Fraudeert een Nederlands bedrijf met veel Chinese of Chileense bestuursleden vaker met verblijfsvergunningen dan een bedrijf met alleen mensen die in Europa geboren zijn? Bij de IND denken ze van wel.

In vertrouwelijke stukken uit 2011 schrijven ambtenaren: „In bepaalde regio’s van de wereld heeft men een andere manier om met wettelijke bepalingen om te gaan. Hierdoor zullen bestuurders uit een bepaald geboorteland eerder overgaan tot het overtreden van regels.”

Dataschaarste

De IND worstelt al lang met risicoscores. Het systeem dat de overheidsdienst eerder gebruikte, ORKA, is „niet onderbouwd”, meldt het hoofd van de afdeling Handhaving op 6 juli 2011 in een rapportage. Hij wil een nieuw systeem ontwikkelen, met bewezen statistiek.

De IND kampt echter met ‘dataschaarste’, waarschuwt het rapport: „Eerste probleem: er zijn te weinig bedrijven die in het verleden gefraudeerd hebben.” Om via een systeem kenmerken van fraude te kunnen vinden, moet de IND zo’n systeem eerst kunnen voeden met voorbeelden van echte fraudeurs.

Volgens de rapportage is er in het verleden veel onderzoek gedaan naar Chinese bedrijven. Die belanden daardoor vaker op de fraudelijst en wegen zwaarder mee bij het vaststellen van de indicatoren voor het risicomodel.

Zo komt de nationaliteit van bestuurders wel als een ‘verklarende variabele’ naar voren. Weliswaar belanden die gegevens niet rechtstreeks in het risicomodel, maar ze zijn te raadplegen door IND-ambtenaren. Het is een extra „risico-indicator” – een kenmerk om de automatische scoring handmatig te „optimaliseren”. Dat is de basis van het Risicomodel Erkend Referenten.

Een dikke error

Als Glenn de Randamie op 30 mei 2016 bij Zwolle weer eens wordt aangehouden in zijn witte Mitsubishi Outlander, weet hij het zeker: hij is slachtoffer van etnische profilering. De politie vindt het bij voorbaat verdacht dat een man met donkere huidskleur in een splinternieuwe auto rijdt. Een „dikke error in de Nederlandse samenleving”, schrijft Glenn, alias rapper Typhoon, op Instagram. Hij haalt er de nationale pers mee.

In 2017 vergelijkt de afdeling juridische zaken van de IND de ervaring van Typhoon met het risicomodel van de IND. „Deze methode behelst feitelijk etnisch profileren, leidt tot discriminatoire bejegening van mensen, louter vanwege afkomst, terwijl een deugdelijke onderbouwing ontbreekt.” De juristen adviseren het „model te staken en gestaakt te houden” en de risicoprofielen te verwijderen.

Met dit advies gebeurt niets. Gebrek aan prioriteit, zegt de IND achteraf.

Die prioriteit komt alsnog als in 2019 de Toeslagenaffaire bij de Belastingdienst tot uitbarsting komt. De fiscus gebruikte buitenlandse afkomst als een risicofactor en hield zwarte lijsten bij van burgers. De affaire confronteert overheidsdiensten met de gevolgen van hun eigen vooroordelen en daarop gebouwde risicomodellen.

De IND houdt de eigen werkwijze in april 2021 weer tegen het licht. Het systeem rammelt, schrijft de privacyfunctionaris. „Er is geen eigenaarschap, er is geen onderhoud en geen duidelijk doel: het model is gebouwd voor toezicht maar wordt ook gebruikt in het beslisproces. Elementen van etnisch profileren zijn nog steeds benaderbaar.”

De indicatoren of de risicoscores zijn ook nooit gevalideerd of geëvalueerd, blijkt uit de Wob-documenten. „Dat levert bij een mogelijke rechtsgang problemen op”, vrezen medewerkers.

Bovendien: het voorspellend vermogen van het risicomodel is „marginaal”. Je kunt net zo goed een willekeurig bedrijf controleren op fraude.

Op 12 april 2021 stellen Renske Leijten (SP) en Don Ceder (ChristenUnie) Kamervragen over discriminerende algoritmes en het gebruik van „foute persoonsgegevens” door overheidsdiensten. Ze zijn gericht aan het ministerie van Binnenlandse Zaken, dat het ministerie van Justitie en Veiligheid (waar de IND onder valt) om inbreng vraagt. De IND antwoordt dat onderzoek zal worden begonnen.

In werkelijkheid is allang bekend dat het Risicomodel Erkend Referenten moet verdwijnen. Eind april 2021 waarschuwen IND-medewerkers dat „het risico bestaat dat er sprake is van etnisch profileren” en dat „dit model zijn langste tijd gehad heeft”. Na een tijdelijke stop in mei 2021 gaat in januari 2022 definitief de stekker uit het systeem.

Het imago telt

Dat het jaren duurde om een wankel risicomodel af te schaffen, is te wijten aan gebrek aan urgentie, laat de IND desgevraagd weten aan NRC. Maar uit interne mailwisselingen blijkt dat de overheidsdienst ook geen zin heeft in publiciteit. Een medewerker schrijft: „Hoe kunnen we het aanpassen zodat er geen risico op imagoschade voor de IND is?”

Er is „geen goed verhaal” om de buitenwereld uit te leggen waarom het systeem is uitgezet, zegt IND’s privacyfunctionaris. „We willen juist meer datagestuurd werken (…). Dat moet gebaseerd zijn op vertrouwen en zorgvuldigheid. Dat kan weggeslagen worden door het bekend worden van een verouderd datamodel dat niet meer gebruikt wordt.”

Een nieuw risicomodel voor kennismigranten is al klaar. Dat had eind 2021 al moeten werken, maar het AI Oversight Lab van TNO licht het systeem nog door op „gevoelige eigenschappen”. Het doel is „transparantie te verhogen en bias (vooroordelen) in algoritmes te voorkomen”.

De nieuwe methode gaat dit jaar in werking, hoopt de IND. Tot die tijd gebruikt de dienst voor alle zekerheid geen voorspellend risicomodel.