Nederland riskeert watercrisis in 2027

Natuur Al het oppervlaktewater in Nederland moet in 2027 in goede ecologische toestand zijn. Plannen zijn er genoeg, maar de waterkwaliteit verbetert maar langzaam.

Ondergelopen landerijen naast het Zuidlaardermeer, waarvan de waterkwaliteit nog onvoldoende is.
Ondergelopen landerijen naast het Zuidlaardermeer, waarvan de waterkwaliteit nog onvoldoende is. Foto’s Sake Elzinga

We staan bij gemaal Stadwijck, in zuidelijk Amsterdam. Op een steenworp afstand stroomt de Amstel. Dat is een van de 41 grotere wateren – rivieren, polders, vaarten, plassen, meren, kanalen – in de regio waarover het waterschap Amstel, Gooi en Vecht jaarlijks aan Brussel moet rapporteren. „We monitoren van alles: vissen, waterplanten, algen, waterinsecten, tientallen chemische stoffen”, zegt Maarten Ouboter, expert oppervlaktewaterkwaliteit bij Waternet, dat de monitoring en rapportage uitvoert voor het waterschap. Op basis van al die gegevens wordt bepaald hoe de 41 wateren er ecologisch voor staan, ook de Amstel. Op een schaal van vier – goed, matig, ontoereikend, slecht – scoort die nu ontoereikend. „En het moet naar goed”, zegt Sander Mager, bestuurslid van het waterschap, die er ook bij is. Hij noemt dat „een enorme opgave”. En de tijd dringt.

Want de EU-lidstaten moeten in 2027 alle aan Brussel gerapporteerde wateren in „een goede ecologische toestand” hebben. Dat is wettelijk bepaald in de Kaderrichtlijn Water, die sinds 2000 van kracht is.

Nederland zit daar nog ver vanaf met de 745 wateren waarover gerapporteerd wordt. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft in 2009, 2015 en 2019 een inventarisatie gemaakt. Minder dan 1 procent was in 2019 in een goede ecologische toestand. Van alle EU-lidstaten scoort Nederland het slechtst. „De kans dat in 2027 alle wateren wél voldoen, is erg klein”, zegt Frank van Gaalen, onderzoeker water en ruimte bij het PBL. En dat zal niet zonder gevolgen blijven.

Stikstofcrisis

„Nederland riskeert een nieuw soort stikstofcrisis”, zegt Van Gaalen. Met het verschil dat het nu niet gaat om beschermde natuur, maar om beschermde wateren.

De stikstofcrisis startte met een uitspraak van de Raad van State in 2019, toen ze oordeelde dat Nederland jarenlang te weinig had gedaan om de neerslag van stikstofverbindingen in beschermde natuurgebieden (Natura2000) te beperken. Sindsdien mogen nieuwe economische activiteiten waarbij stikstof vrijkomt, zoals de bouw van wijken en wegen, pas plaatsvinden als eerst de stikstofneerslag in nabijgelegen Natura2000-gebieden een stuk is verlaagd. Talloze projecten door het hele land kwamen op halt.

Is zo’n scenario straks te verwachten voor de 745 wateren? „Ik voorzie wel problemen vanaf 2027”, zegt Marleen van Rijswick, hoogleraar Europees en nationaal waterrecht aan de Universiteit Utrecht. Ze legt de juridische achtergrond uit. Als de doelen in een waterlichaam niet zijn gehaald, en je hebt aangetoond dat Nederland niet aan zijn verplichtingen in zake de Kaderrichtlijn Water voldoet, kan iemand naar de rechter stappen om beroep aan te tekenen tegen een vergunning, of om handhaving verzoeken. „Met als gevolg dat voor dat water geen extra activiteiten meer kunnen worden toegestaan, of dat bestaande vergunningen en algemene regels moeten worden aangescherpt”, zegt Van Rijswick.

Het Zuidlaardermeer, waar nog te weinig oever-vegetatie en vis is.

Toch verwacht ze niet dat in 2027 heel Nederland meteen „op slot gaat” zoals is gebeurd bij de stikstofcrisis. Stikstofverbindingen in de lucht verspreiden zich over een groot gebied, en hun effect strekt ver. „Problemen met de waterkwaliteit zijn eerder lokaal, binnen een waterlichaam of stroomgebied”, zegt ze. Bestuurder Mager, van Waterschap Amstel, Gooi en Vecht, denkt er hetzelfde over. „Ik zie vooral gebeuren dat lokale activiteiten geen vergunning krijgen.” Daarbij kan het gaan om de bouw van een woonwijk, de uitbreiding van een jachthaven, de aanleg van een vlonder. Of een nieuwe fabriek die warm water, of iets anders, wil lozen op het oppervlaktewater.

Zoutconcentratie

Leidend hierin is een uitspraak uit 2015 van het Europese Hof van Justitie, legt Van Rijswick uit. Het Wezer-arrest. „Het Hof heeft in deze zaak veel helderheid gegeven over de interpretatie van de complexe richtlijn.” De zaak betrof het plan om de Duitse rivier de Wezer nabij Bremen uit te diepen, bedoeld om grotere containerschepen te kunnen toelaten. Het Hof bepaalde in die zaak dat goedkeuring voor een project geweigerd moet worden als de kwaliteit van een oppervlaktewater erdoor achteruit gaat. Of als het project het bereiken van een goede chemische dan wel ecologische toestand van een water in gevaar brengt. Van Rijswick: „En als het Hof een oordeel geeft, dan moeten alle EU-lidstaten de richtlijn op die manier toepassen.”

Bij het gemaal Stadwijck laat Ouboter een sensor in het water zakken. „Die meet de zoutconcentratie”, legt hij uit. Het is één van de vele parameters die bepaald moet worden. Hij omschrijft de recente Brusselse milieu- en natuurwetgeving als „de emancipatie van de ecologie”. Voorheen werd naar individuele stoffen en soorten gekeken. Nu is het totaalbeeld, de ecologie, de leidraad.

De metingen zijn onderverdeeld in twee categorieën, vertelt hij: chemie en ecologie. Binnen die eerste vallen ruim honderd gevaarlijke en giftige stoffen, waaronder kwik, cadmium en verschillende pak’s (polycyclische aromatische koolwaterstoffen). De tweede categorie is complexer. Daaronder vallen onder meer metingen aan vier groepen levende organismen: vissen, waterplanten, macrofauna en algen. Ook in deze categorie tellen chemische stoffen mee, maar andere, zoals stikstof en fosfor, die van invloed zijn op de algengroei.

En er wordt gekeken naar een reeks ‘hydromorfologische kenmerken’, zoals de steilheid van een oever, de mate van erosie en het gemak waarmee organismen zich kunnen verplaatsen.

Uitspoeling meststoffen

„Bij waterplanten kijk je bijvoorbeeld naar de soortenrijkdom”, zegt Ouboter. Welke planten tref je in en onder water, en langs de oevers aan. „En van de stukken die je monitort, bepaal je bijvoorbeeld welk deel begroeid is.” Zo maakt bij vissen onder meer de verhouding tussen brasem, snoek en ruisvoorn uit. Brasem woelt de bodem om, maakt het water troebel en zorgt ervoor dat er weinig licht doordringt. De soort hoort bij een ecosysteem dat rijk is aan algen, en arm aan waterplanten. Snoek en ruisvoorn leven juist in een ecosysteem met helder water, weinig algen, dat rijk is aan waterplanten.

De beoordeling van de wateren gaat volgens het one out-all out principe. Als binnen een groep bijna alle parameters matig scoren, en eentje onvoldoende, dan krijgt die groep de beoordeling onvoldoende.

Dat de Nederlandse wateren zo slecht scoren, komt volgens Van Gaalen van het PBL hoofdzakelijk omdat ons land zo dicht bevolkt is en intensief wordt gebruikt. Het maakt dat de concentraties stikstof en fosfor in het oppervlaktewater vaak nog te hoog zijn, wat algengroei stimuleert. Het heeft onder meer te maken met de intensieve landbouw. De uitspoeling van meststoffen vanaf de akkers en weilanden naar de beken, sloten en grotere wateren is de afgelopen decennia weliswaar flink afgenomen, maar het is nog steeds te veel. Daarnaast halen rioolwaterzuiveringen die nutriënten onvoldoende uit het afvalwater. Ook versnippering schaadt de ecologie. Door de aanleg van gemalen en stuwen kunnen vissen minder goed migreren. Verder zijn veel wateren in de vorige eeuw recht getrokken en voorzien van steile en harde oevers. „Dat vermindert het aantal habitats voor planten en dieren.” Van Gaalen wil nog wel een kanttekening plaatsen. Dat Nederland als laatste scoort op de Europese ranglijst komt voor een deel omdat in ons land verhoudingsgewijs veel wordt gemeten. „Hoe meer je meet, hoe meer verontreinigingen je tegenkomt.”

Provincies en waterschappen zijn al decennia bezig om de kwaliteit van de oppervlaktewateren te verbeteren, zegt Mager. „Maar er moet nog heel veel gebeuren.”

Ouboter noemt enkele plannen van het waterschap. In Botshol, ten noordwesten van de Vinkeveense Plassen, komt een efficiëntere installatie die fosfaat uit het water haalt. „Een miljoeneninvestering.” Ook worden her en der oevers aangepast. Zoals de oeverlandjes bij de Stokkelaarsbrug, vlakbij Abcoude. Planten als de dotterbloem keren er terug. De glastuinbouw werkt eraan om geen bestrijdingsmiddelen en voedingsstoffen meer in de sloten en beken terecht te laten komen. Melkveehouders proberen onder meer de uitspoeling van fosfor verder terug te dringen.

Hydromorfologische parameters

Het PBL rekende twee jaar geleden het effect van verschillende pakketten aan maatregelen door, met computermodellen – Van Gaalen was de eerste auteur van het rapport Nationale Analyse Waterkwaliteit. De 53 Rijkswateren (zoals de Waddenzee, de Oosterschelde, het Noordzeekanaal en de Grensmaas) zullen in 2027 volgens de berekeningen wel aan de biologische doelen voldoen. Maar van de 692 regionale wateren voldoet naar verwachting slechts 10 tot 15 procent – nu is dat 6 procent. Om een goede ecologische toestand te bereiken moeten ook de fysisch-chemische en hydromorfologische parameters op orde zijn. Maar die heeft het PBL, met uitzondering van de nutriënten stikstof en fosfor, niet kunnen meenemen. „Want daar zijn geen landsdekkende modellen voor”, zegt Van Gaalen.

Na het verschijnen van het PBL-rapport hebben waterschappen en Rijkswaterstaat veel van hun plannen aangescherpt. Ingenieursbureau Royal HaskoningDHV heeft die doorgerekend en publiceerde er vorig jaar september over. „De prognoses voor 2027, op basis van de meest recente plannen, zijn iets beter dan in de PBL-analyse, maar niet heel veel”, zegt Roel Knoben, eerste auteur van het rapport. Deze maand worden de plannen naar Brussel gestuurd.

Dat de waterkwaliteit maar heel langzaam verbetert, komt door de bestuurlijke versnippering, zegt hoogleraar waterrecht Van Rijswick. De provincies en waterschappen zijn verantwoordelijk voor het halen van de doelen in de regionale wateren. Maar ze missen de bevoegdheden om grote vervuilers aan te pakken. Dat zegt ook bestuurder Mager. „Het Rijk heeft de sleutel in handen voor strenger mestbeleid, de gemeenten gaan over riool-overstorten en groenonderhoud.” Volgens het PBL werken waterschappen, provincies, gemeentebesturen, landbouw, industrie te veel langs elkaar heen. „Ze hebben te weinig gezamenlijke doelen”, zegt Van Gaalen.

Dwangsom

„En dan duiken er ook nog nieuwe problemen op”, zegt Mager. Door het hele land meten drinkwaterbedrijven resten van medicijnen, bestrijdingsmiddelen en drugs op steeds grotere diepte in het grondwater. Ze hebben hier in 2019 alarm over geslagen. Daarnaast stuiten waterbeheerders op nieuwe of relatief onbekende stoffen waarvoor nog geen normen zijn opgesteld, zoals PFAS, GenX, melamine en huishoudchemicaliën. En dan is er nog klimaatverandering. Door de stijging van de zeespiegel trekken zouttongen verder landinwaarts de rivieren op en de polders in. „Verzilting is een toenemend probleem.”

Intussen heeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat door adviesbureau Ecorys laten uitzoeken welke sancties Nederland mogelijk te wachten staan. Brussel kan boetes en dwangsommen opleggen zodra het Hof van Justitie een lidstaat heeft veroordeeld voor het niet nakomen van de verplichtingen in de Kaderrichtlijn Water. Een dwangsom kan voor Nederland oplopen tot 80 miljoen euro per jaar, zo schrijft Ecorys in het vorig jaar oktober verschenen rapport. Een boete komt op circa 50 miljoen euro.

Er hangt ook nog iets anders in de lucht, zegt Van Rijswick. Misschien dat de interpretatie van de richtlijn nóg strenger wordt. Het Hof van Justitie moet binnenkort oordelen over een zaak die is aangespannen door een Franse natuurorganisatie, en draait om de vraag of een tijdelijke achteruitgang van de waterkwaliteit is toegestaan. Nederland maakt zich zorgen over deze zaak, zegt Van Rijswick. „Het zou kunnen betekenen dat er ook problemen ontstaan met beheer en onderhoud. En met projecten die bedoeld zijn om de waterkwaliteit juist te verbeteren. Bij werkzaamheden treedt vaak wel even een verslechtering op.” Ze verwacht dat het Hof nog dit jaar met een oordeel komt.

Bij het gemaal vertelt Ouboter dat hij sommige gebieden in de regio „hollend achteruit” ziet gaan. Van de 41 wateren waarover Waterschap Amstel, Gooi en Vecht rapporteert, is er nu één in een goede ecologische toestand. Dat is de Grote Maarsseveense Plas. „Maar dat wil niet zeggen dat we daar klaar zijn”, zegt Ouboter. In de metingen ziet hij alweer een achteruitgang van sommige indicatoren. „En we begrijpen nog niet helemaal hoe dat kan.”