De AOW verhogen is niet zo simpel als het lijkt

Verzorgingsstaat Wat betekent het voor jongeren, als het kabinet de AOW-uitkering verhoogt? En is het terecht als de AOW hierdoor fors hoger blijft dan de bijstand? Aan dit soort ongemakkelijke, maar belangrijke vragen gingen politici deze week voorbij, zien deskundigen.

De discussie over een AOW-verhoging leek deze week overzichtelijk, maar schijn bedriegt.

De voltallige oppositie eiste in de Tweede Kamer dat de AOW-uitkering met 7,5 procent omhoog gaat, net als het minimumloon en de bijstand. Het kabinet vond de prijs daarvan te hoog – jaarlijks 2,4 miljard euro – en stelde een beslissing nog even uit.

De ophef hierover is groot. PvdA-leider Lilianne Ploumen noemde het „de bijl aan de wortel van de verzorgingsstaat” dat de AOW niet meestijgt met de verhoging van het minimumloon. De coalitie laat ouderen „vallen als een baksteen”, zei Joost Eerdmans van JA21.

In werkelijkheid is een AOW-verhoging helemaal niet zo overzichtelijk, waarschuwen deskundigen. Het gaat om principiële keuzes, die niet of nauwelijks besproken zijn in het debat. Wat betekent een verhoging bijvoorbeeld voor volgende generaties? En wil de Tweede Kamer dat een netto AOW-uitkering fors hoger blijft dan een bijstandsuitkering?

Die fundamentele discussie zal snel gevoerd moeten worden, vinden pensioen- en sociale zekerheidsdeskundigen. „Je ziet nu eenvoudige reflexen”, zegt hoogleraar pensioenmarkten Fieke van der Lecq. „Ik heb het idee dat de discussie nu zó symbolisch is”, zegt Pierre Koning, hoogleraar arbeidsmarkt en sociale zekerheid (beiden verbonden aan de Vrije Universiteit Amsterdam).

Het kabinet wil in het voorjaar een plan presenteren om de koopkracht van gepensioneerden te verbeteren, zei premier Mark Rutte woensdag. Een AOW-verhoging is een van de opties.

‘In de kou’

Waar komt die ophef vandaan? Normaal stijgt de AOW altijd mee met het minimumloon, evenals de bijstand en een aantal andere uitkeringen. Die bedragen worden doorgaans twee keer per jaar verhoogd, aan de hand van de loonstijging van werknemers in Nederland.

Maar nu Rutte IV een extra verhoging van het minimumloon heeft aangekondigd, stijgt de AOW ineens als enige uitkering – eenmalig – níét mee. Het kabinet laat ouderen „in de kou staan”, concludeerde SP-leider Lilian Marijnissen.

Gepensioneerden kwamen ook al slecht uit de doorrekeningen van het Centraal Planbureau (CPB). Bij werkenden verwacht het planbureau de komende jaren stilstand, gepensioneerden gaan er in doorsnee met 0,4 procent per jaar op achteruit.

Daarnaast hebben de meeste gepensioneerden hun aanvullend pensioen al twintig jaar nagenoeg zien stilstaan. De AOW bleef stijgen, maar de grote pensioenfondsen hebben hun uitkeringen sinds de financiële crisis van 2009 niet of nauwelijks meer kunnen verhogen, met koopkrachtverlies als gevolg – vooral voor mensen een hoog aanvullend pensioen.

Lees ook: Fondsen staan er goed voor, maar mogen pensioenen nog niet verhogen

Hoogleraar Koning snapt wel dat het kabinet terughoudend is. Een AOW-verhoging is een „paardenmiddel”, zegt hij. Het is niet alleen duur, maar ook ongericht: rijke gepensioneerden profiteren evenveel als arme.

Daarmee zou het kabinet sterk ingaan tegen de rest van het coalitieakkoord, waar vooral de lage en middeninkomens versterkt worden. Zo is de verhoging van het minimumloon en de bijstand bedoeld om het „bestaansminimum te verstevigen”, staat in het coalitieakkoord. Van die maatregel profiteren alleen de laagste inkomens.

Ook onder werkenden helpt Rutte IV vooral de lage en middeninkomens, door de ‘arbeidskorting’ te verhogen – een belastingvoordeel dat lager wordt naar mate je meer verdient.

Voor gepensioneerden heeft het kabinet iets vergelijkbaars bedacht: een verhoging van de ‘ouderenkorting’, die ook inkomensafhankelijk is.

Wel kent deze oplossing een belangrijk bezwaar: de gepensioneerden met de allerlaagste inkomens profiteren niet van een hogere ouderenkorting. Zij betalen nu al geen of nauwelijks belasting, waardoor zij dit belastingvoordeel niet kunnen ‘verzilveren’. Dat probleem speelt bij ongeveer 1 op de 11 gepensioneerden. Het kabinet neemt nu tijd om uit te zoeken hoe vooral deze groep geholpen kan worden.

Oppositiepartijen van links tot rechts blijven erbij dat de AOW voor iedereen omhoog moet. Dat verbaast Koning. „Dit past helemaal niet bij linkse partijen, want je morst ongelooflijk veel geld bij de rijken. En als je als partij ook nog iets met jongeren hebt, ben je helemaal verkeerd bezig.”

Jongere generaties

Want bij hen komt de rekening waarschijnlijk terecht. Het CPB waarschuwde al dat Rutte IV de lasten van toekomstige generaties fors laat oplopen, omdat het de staatsschuld laat stijgen naar 92 procent van de Nederlandse economie (het bbp).

Met de AOW-verhoging die de oppositie wil, kan de staatsschuld uitkomen op 106 procent. Dat berekende Wim Suyker onlangs, een gepensioneerde CPB-medewerker die jarenlang zulke ramingen gemaakt heeft voor het planbureau.

Lees ook: CPB: grote twijfels over miljardeninjecties van Rutte IV

Linkse oppositiepartijen stelden een andere financiering voor: meer belasting voor de meest vermogende Nederlanders. Die groep wordt nu uit de wind gehouden in het coalitieakkoord.

Waar de rekening ook terecht komt, het lijkt duidelijk wie er van een AOW-verhoging gaan profiteren: vooral de huidige ouderen. Zij gaan er direct op vooruit. Maar tegen de tijd dat jongeren met pensioen gaan, is de verhoging vermoedelijk alweer teniet gedaan. De reden? Het aanvullende pensioen zal geleidelijk gaan dalen.

Dat komt door hoe de aanvullende pensioenen in Nederland geregeld zijn. In cao’s spreken werkgevers en vakbonden met elkaar een ambitie af: hoeveel inkomen moet een gepensioneerde kunnen krijgen na veertig jaar werken? Vaak is dat 70 procent van het salaris dat iemand gemiddeld in zijn of haar loopbaan heeft gekregen.

Die ambitie bestaat uit de AOW én een aanvullend pensioen. Een hogere AOW geeft dus ruimte om de aanvullende pensioenregeling te versoberen, om zo op hetzelfde bedrag uit te komen.

Als werkgevers de AOW-verhoging aangrijpen om hun personeel minder pensioen te laten opbouwen, is dat dus nadelig voor jonge werknemers, zegt hoogleraar pensioenmarkten Van der Lecq. Zij zullen via de belasting wel meebetalen aan de hogere AOW voor huidige gepensioneerden, maar bouwen zelf minder aanvullend pensioen op voor de toekomst. „Zij trekken aan beide kanten aan kortste eind.”

Daar staat tegenover dat werknemers meer nettoloon overhouden als zij minder pensioenpremie hoeven af te dragen.

Hoger dan de bijstand

Koning miste deze week nog een belangrijke politieke discussie: moet het ‘bestaansminimum’ voor gepensioneerden zoveel hoger blijven dan dat voor mensen met een bijstandsuitkering?

Een echtpaar met twee bijstandsuitkeringen krijgt nu netto 1.536 euro per maand. Maar als zij twee AOW-uitkeringen krijgen, wordt dat ineens 1.715 euro per maand: ruim 10 procent meer. Dat becijferden twee economen onlangs in economenblad ESB, met de bedragen van 2021.

Dus óók als de bijstand netto met 7,5 procent omhoog zou gaan, blijft die lager dan de AOW-uitkering. „Wat steeds ontbreekt”, zegt Koning, „is een politieke discussie over waarom dat verschil er moet zijn. Vinden we gepensioneerden kwetsbaarder dan mensen in de bijstand? Hebben zij meer geld nodig?”

De AOW-uitkering ging iets sterker omhoog dan de bijstand.

Je zou kunnen beargumenteren dat de bijstand minder riant moet zijn, zegt de hoogleraar, omdat deze werklozen een baan moeten zoeken. „Maar daarom krijgen zijn ook al plichten opgelegd, zoals een zoekplicht.” Zelf vermoedt Koning dat mensen in de bijstand juist meer geld nodig hebben voor hun levensonderhoud. „Vooral voor de mensen die kinderen hebben, en daardoor meer kosten maken.”

Maar wat de politiek ook beslist, deze verschillen moeten in ieder geval bij de besluitvorming worden betrokken, vindt Koning.

De afgelopen acht jaar is de netto AOW-uitkering, door allerlei belastingvoordelen, ook iets harder gestegen dan de bijstand, stond in het ESB-artikel. De auteurs van het artikel, de economen Jan Donders en Flip de Kam (zelf gepensioneerd), leveren een mogelijke – en enigszins cynische – verklaring: „Dat politici de gunst van ruim drie miljoen bejaarde kiezers niet willen verspelen, terwijl de veel kleinere groep van bijstandsontvangers bij verkiezingen bovendien een lagere opkomst kent.”

Alternatieven

Dát het kabinet de koopkracht van gepensioneerden wil verbeteren, was deze week duidelijk. De belangrijkste vraag is nog: op welke manier?

Een regeling die Kamerleden van coalitiepartijen en premier Rutte deze week noemden, was de Inkomensondersteuning AOW (IOAOW). Een vrij onbekende aanvulling op de AOW die alle gepensioneerden automatisch ontvangen. Maar deze regeling is – net als de AOW zelf – niet inkomensafhankelijk.

Via de belasting zijn er wel manieren om lagere inkomens te bevoordelen, zegt Koen Caminada, hoogleraar empirische analyse van sociale en fiscale regelgeving (Universiteit Leiden). Zo zou het kabinet een nieuwe ‘ouderentoeslag’ kunnen introduceren, ook al lijkt dat politiek kansloos na de Toeslagenaffaire. „Je kunt ook kijken naar een verhoging van de zorgtoeslag”, zegt hij. „Die wordt vooral door twee groepen veel aangevraagd: studenten en senioren.”

Lees ook: De miljarden zijn voor Rutte IV óók een vloek

Hoogleraar Koning oppert „een jaarlijkse toelage” die mensen met een klein pensioen kunnen aanvragen bij hun gemeente. Ook dat kent nadelen. De meest kwetsbare gepensioneerden moeten dan zelf ontdekken dat deze regeling bestaat en zullen vervolgens moeten uitzoeken hoe je die kunt aanvragen.

Een andere regeling biedt meer mogelijkheden: de Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO). Dat is een soort bijstandsregeling voor mensen met een onvolledige AOW-opbouw. Dat gaat om mensen die niet hun hele leven in Nederland hebben gewoond. De AIO vult hun uitkering aan tot iets boven het bijstandsniveau – mits zij niet te veel inkomsten en vermogen hebben.

Het kabinet kan deze regeling oprekken, zegt Kees Goudswaard, hoogleraar sociale zekerheid aan de Universiteit Leiden, „zodat ook mensen met een volledige AOW en misschien een klein pensioentje recht op een aanvulling krijgen”. Wel is dan de vraag of de strenge vermogenseisen moeten blijven bestaan, want wie een koophuis heeft, kan nu bijvoorbeeld geen AIO krijgen.

Opmerkelijk genoeg was er deze week geen politicus die de AIO noemde. Al zegt Caminada dat politici zich helemaal niet zouden moeten bemoeien met de techniek. „Nu roept de één: de AOW moet omhoog, en de ander: de ouderenkorting moet omhoog.” Liever ziet hij dat politici zich uitspreken over wat zij willen bereiken: koopkrachtreparatie voor de armste of voor alle gepensioneerden. „En dan kunnen ambtenaren daarna bekijken hoe je dat het beste kunt doen.”