Opinie

Nieuwe inburgeringswet breekt niet met falend beleid

Inburgering De nieuwe inburgeringswet is een gemiste kans. Nog altijd ontbreekt echte reflectie op wat ‘inburgering’ betekent, betogen en .
Een inburgeringsexamen wordt afgenomen in een toetslocatie van Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) in Rotterdam
Een inburgeringsexamen wordt afgenomen in een toetslocatie van Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) in Rotterdam Foto Marco de Swart /ANP

De verwachtingen zijn hooggespannen: op 1 januari 2022 gaat de nieuwe Wet Inburgering in, na een voorbereidingsproces van 3,5 jaar en het driemaal uitstellen van de invoeringsdatum. In reactie op een reeks van vernietigende studies van de Algemene Rekenkamer, de Ombudsman en wetenschappers is steeds benadrukt dat het oude inburgeringsstelsel ‘op de schop’ zou gaan. Helaas is nu duidelijk dat de nieuwe wet geen échte breuk is met het oude beleid en dat er flinke kanttekeningen bij te plaatsen zijn.

De gebreken van het oude beleid zijn door de vele evaluaties bekend. Het bood een onrealistisch en cynisch neoliberaal welkom, waarin inburgeraars op een ‘vrije consumentenmarkt’ hun eigen cursussen moesten inkopen en een lening moesten afsluiten bij DUO. Er was gebrekkige toezicht op de onderwijskwaliteit en miljoenenfraude door malafide taalbureaus. Ook werden inburgeringstermijnen vaak niet gehaald en raakten kwetsbare inburgeraars in de schulden, uitgesloten en beboet. De bekende uitspraak van wijlen PvdA-politicus Jan Schaefer „Is dit beleid of is hierover nagedacht?” was treffend van toepassing.

De invoering van een nieuwe inburgeringswet bood de kans schoon schip te maken en de problemen van het oude systeem achter ons te laten. Die kans is volgens ons niet benut. We lichten een aantal punten uit. Ten eerste: de DUO-lening waarmee asielstatushouders het inburgeringstraject moesten bekostigen wordt afgeschaft. Dit is een verbetering van het nieuwe stelsel, maar opvallend genoeg geldt het niet voor andere inburgeraars, zoals gezinsmigranten. Voor hen blijft het leenstelsel bestaan. Daarmee is het belangrijke advies van de Raad van State tijdens het wetsproces om het onderscheid tussen groepen minder strikt door te voeren, in de wind geslagen.

‘Maatwerk’

Ten tweede heeft het mantra van het kabinet dat in de nieuwe inburgering ‘maatwerk’ geleverd zou worden te weinig om het lijf. Om af te stemmen op de situatie en capaciteit van de individuele inburgeraar zijn er weliswaar verschillende trajecten ingericht (bijvoorbeeld de ‘onderwijsroute’ die leidt tot een schooldiploma en de praktijkgerichte ‘zelfredzaamheidsroute’) maar veel ruimte voor maatwerk is er niet. Zo staat maatwerk onder druk doordat het kabinet stelt dat veruit de meeste inburgeraars de inburgering zullen moeten afsluiten op hetzelfde taalniveau, dat bovendien verhoogd wordt van A2 naar B1.

Lees ook: Voorkom tweederangsburgers, verhoog de taaleis niet

En hoewel in de nieuwe wet gemeenten persoonlijke inburgeringsplannen gaan opstellen, krijgen zij niet de beleidsruimte om vrijstellingen te geven als bepaalde inburgeringsvereisten evident niet nuttig zijn voor een nieuwkomer. Daarnaast verdwijnt een instrument tot maatwerk met het schrappen van een belangrijke ontheffingsgrond: in de oude wet bestond de mogelijkheid de inburgering af te sluiten door ‘voldoende inspanningen’ te tonen. Deze afschaffing is extra saillant in het licht van het Toeslagenschandaal, dat ons onder meer leerde dat hardheidsclausules en ontheffingsgronden belangrijk zijn in een democratische rechtsstaat.

Ten derde is het stelsel nóg strenger geworden. Dit blijkt uit het feit dat niet minder maar juist meer inburgeringsvereisten gelden. Alle eisen van het oude stelsel blijven en daaraan wordt het zogeheten Plan Inburgering en Participatie nog toegevoegd, een persoonlijk en verplicht plan met afspraken over het behalen van de inburgeringsplicht. Daarnaast is het opvallend dat ook het aantal mogelijke momenten voor sancties toeneemt. Terwijl uit de evaluaties bleek dat sancties niet effectief zijn binnen de inburgering en dat veruit de meeste nieuwkomers intrinsiek gemotiveerd zijn om de taal te leren of aan de slag te gaan. Het is daarmee teleurstellend dat de nieuwe wet een afspiegeling blijft van de wantrouwende staat, die juist zo ter discussie staat.

Geen brede reflectie

Het verdient opmerking dat de kwaliteit van beleid afhangt van de uitvoering op gemeentelijk niveau – en dat Nederlandse gemeenten de afgelopen jaren heel hard aan de slag zijn gegaan met voorbereidingen van de nieuwe wet. Maar meer structureel gezien zijn de voortekenen niet hoopvol. Decentralisaties en taakuitbreidingen hebben bij gemeenten geleid tot financiële en bestuurlijke problemen. Momenteel komen zij structureel geld tekort; emeritus hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga stelde zelfs dat een derde van Nederlandse gemeenten „feitelijk failliet” is. In de afgelopen jaren lag de Vereniging van Nederlandse Gemeenten dan ook continu in de clinch met het kabinet over voldoende en structurele middelen voor de toekomstige uitvoering van de inburgeringswet.

Dat het kabinet weigert een overgangsregeling te treffen voor de inburgeraars die tot 1 januari ’22 nog zijn ingestroomd in het oude beleid, maakt het er ook niet makkelijker op voor de gemeenten. De komende jaren zullen ze waarschijnlijk met twee stelsels – het oude en het nieuwe – naast elkaar moeten werken.

Het Nederlandse inburgeringsbeleid lijdt al een kwart eeuw aan een gebrek aan integere politieke visie. Dit wreekt zich ook in de nieuwe Wet Inburgering, die laat zien dat er (weer) geen bredere reflectie is geweest op wat ‘integratie’ of ‘inburgering’ eigenlijk is. Gezien alle schade die falend beleid aan mensenlevens toebrengt, zou die reflectie meer dan gepast zijn geweest. Wat waren de oorzaken van het ontstaan van zulk averechts en weinig medemenselijk inburgeringsbeleid? En: waar willen we dat ontvangstbeleid voor vluchtelingen en migranten precies aan bijdraagt? Zolang deze vragen niet oprecht gesteld worden, is de kans op echte verbeteringen klein.