Minder hijgerigheid, meer tegendruk: ambtenaren en de komst van Rutte IV

Een Haags document, zei Mark Frequin met zijn lange ervaring als topambtenaar, „is effectiever als je het wel gebruikt maar er geen officieel stuk van maakt.”

We kwamen erop toen ik de bestuurlijk-ambtelijke afhandeling aansneed van zijn recent afgeronde Kompas voor publiek leiderschap. Een poging de ambtelijke autonomie en professionaliteit af te bakenen in een periode van verruwde Haagse verhoudingen: uitvoerende diensten die continu onder vuur liggen, bewindslieden die het onmogelijke eisen van ambtenaren, en de Kamer die ambtenaren doelwit van kritiek maakt.

De secretarissen-generaal (SG’s), de ambtelijk leiders van de ministeries, besloten Frequins Kompas als ‘werkdocument’ voor de komende kabinetsperiode te gebruiken. Later wordt het mogelijk geactualiseerd.

Maar het bijzondere was dus dat de SG’s óók overeenkwamen het stuk niet ter goedkeuring aan het kabinet voor te leggen. Zo werd het geen officieel document.

„Anders was het ontdaan van zijn scherpte. Dan was het een papje geworden.”

En aanpappen willen topambtenaren niet meer. Autonoom willen zij zijn: zij zullen bewindslieden van Rutte IV, zei Frequin, „meer tegendruk” geven. „De lange lijnen beschermen, minder hollen en hijgen.” Niet „vanzelf meebuigen”. Vaker nee verkopen.

„Geen ‘ja, mits’ meer; dan onthoudt de minister alleen het ja”, zei Frequin. „Daar zijn we vaak genoeg nat op gegaan.”

Het is een veel genegeerd aspect in het debat over veranderend Den Haag: ook de hoge ambtenaren – de ruggengraat van bestuurlijk Den Haag – verlangen naar betere verhoudingen. Zeker omdat te veel politici zelden ware interesse tonen in het werk van (uitvoerende) ambtenaren.

„Zij leggen ons voortdurend normen op en kijken er verder niet naar”, zei Frequin. „Met dit document zeggen we: het kan niet zonder ons, dit zijn ónze normen, we gaan ons niet meer verschuilen.”

Frequin, 68 en nog werkzaam op Binnenlandse Zaken, was een logische keuze om deze normen te formuleren. Zijn Haagse ervaring is indrukwekkend: hij bekleedde hoge functies op Onderwijs, Justitie, Verkeer en Waterstraat, Economische Zaken, Volkshuisvesting, Integratie en Volksgezondheid. Hij is gastheer van het Reuring Café, waar topambtenaren in een informele setting thematische debatten voeren, afgewisseld met muziek van huisband The Wizzards of AZ.

Elementair is volgens hem dat politici na de Toeslagenaffaire en de Groninger aardbevingen inzien dat de ambtelijke uitvoeringstoets – is een besluit realiseerbaar? – een harde norm moet zijn. „Mijn geuzenzin is: tussen droom en daad staat het ambtelijk apparaat.”

Oók als de politieke druk torenhoog is. Rutte III herhaalde een oude fout toen het in januari zijn val over de Toeslagenaffaire wilde voorkomen met onder meer de toezegging dat de overheid voortaan alleen menselijk contact met haar burgers zal hebben.

„Daar was duidelijk geen uitvoeringstoets op toegepast”, zei Frequin onderkoeld.

Het was dan ook een ontkenning van een werkelijkheid waarmee ambtenaren al decennia werken. Frequin vertelde over wijlen minister Jos van Kemenade (Onderwijs, PvdA) die begin jaren tachtig eiste dat hij alle brieven zag die namens hem de deur uitgingen. „Daags erna hebben collega’s een steekkar met vijf dozen voor zijn kamer gezet.”

Sindsdien nam de automatisering van het contact met de burger een duizelingwekkende vlucht. Oud-topambtenaar Roel in ’t Veld rekende laatst in de podcast Betrouwbare Bronnen voor dat de ambtelijke baas van de Belastingdienst jaarlijks honderd miljoen brieven verstuurt. Ondenkbaar dat iemand nog overzicht heeft.

„Maar die honderd miljoen zijn een onomkeerbare werkelijkheid”, zei Frequin. „Oók omdat de Kamer steeds meer detailregelingen aan de belastingwetgeving toevoegt.”

En wat wil dat zeggen over de kabinetsbelofte van menselijk overheidscontact met burgers? „Sympathieke gedachte, maar dat is een heidens karwei.” De best denkbare oplossing, denkt hij, is software die „een onredelijke benadeling van mensen meteen signaleert”.

Complicatie voor ambtenaren is ook dat „de samenleving meer vraagt en minder accepteert”, aldus Frequins Kompas. Zijn oplossing: beter en vaker uitleggen wat de overheid doet.

De gevolgen zijn niet gering. „Dit betekent: ambtenaren kúnnen niet meer onzichtbaar zijn.” En het betekent dat de overheid uitvoerende ambtenaren, die het vaakst met boze burgers te maken hebben, „veel beter moet betalen”.

Er is ook een andere reden het tijdperk van ambtelijke introvertie dood te verklaren. Frequin zag het nadat hij bij het begin van de coronacrisis werd ingevlogen op Volksgezondheid om op een overspannen wereldmarkt met spoed medische hulpmiddelen – mondmaskers, coronatesten – in te kopen.

„Ik kon er slagvaardig en beslissend zijn”, zei hij. Hij begreep de risico’s, ook voor zichzelf. „De nood was zo hoog dat de secretaris-generaal zei: je hoeft geen toestemming vooraf te vragen, excuses maken we achteraf wel.”

Daarom bepleitte hij binnenskamers metéén openheid over „de bizarre keuzes waarvoor we stonden”. Maar de klassieke angst prevaleerde, en zo bleven ook de feiten over de mondkapjesdeal met Sywert van Lienden, destijds prominent CDA’er, lange tijd onbekend.

„Ik heb die deal vrij droogkloterig gesloten”, zei Frequin. „Maar er stond veel druk op, vanuit politiek en media.” Dus? „We hadden gelijk opening van zaken moeten geven. We maakten de fout dat we dachten: laat maar, anders krijgt de minister Kamervragen.” De les: „Zo moet een ambtenaar niet meer denken.”

Intussen ziet hij dat het verlangen naar openheid ook paradoxaal kan uitpakken. Na zijn spoedklus in de coronacrisis vroegen onderzoekers van de Sywert-deal inzage in zijn mails en apps. „Prima.” Maar bij nader inzien „voelde het ongemakkelijk” dat „één melig appje” mogelijk buiten de context beoordeeld wordt.

Als dit de praktijk wordt, zei hij, zul je zien dat iedereen geslotener wordt. „Dan worden we als ambtenaren allemaal Deep Throat: met een gleufhoed in de parkeergarage.”

Zo signaleert hij talrijke kwesties waarbij de belangen van politici en ambtenaren niet vanzelf meer parallel lopen. Neem het feit dat ambtenaren sinds dit voorjaar weer eigen contacten met Kamerleden en media mogen hebben: de zogenoemde Oekaze Kok uit 1998, die zulke initiatieven verbood, is afgezwakt.

Maar er blijft wantrouwen bij politici, zei hij, want ambtenaren moeten nog steeds toestemming van hun bewindspersoon hiervoor vragen. Frequin vindt het „raar”. Een minister en zijn ambtenaren werken samen op basis van vertrouwen. „Hoe kan een minister dan zeggen: op dit punt vertrouw ik je niet?”

Maar het fundamentele punt blijft, herhaalde Frequin, dat recente overheidsproblemen vooral voortkomen uit onuitvoerbare besluiten van politici.

In die redenering, hield ik hem voor, moet ook de Haagse (media)logica veranderen. Dan ontmasker je politici die na een misstand metéén rechtzetting eisen, zonder aandacht voor uitvoerbaarheid, als mensen die met zichzelf bezig zijn; niet met de burger. En identificeer je politici die na diezelfde misstand eerst nagaan of hun oplossing uitvoerbaar is, als degenen die zich werkelijk om burgers bekommeren.

Luchtfietserij?

„Goede vraag”, zei Frequin. „Maar dit zal realiteit moeten worden, anders gaat het van kwaad tot erger. We hebben geen alternatief. Het moet. Laten we het doen.”

Hij lachte zacht. „Mao’s Lange Mars is ook met de eerste stap begonnen.”