Na de Toeslagenaffaire wil de bestuursrechter nu naar de burgers gaan luisteren

Bestuursrecht De Toeslagenaffaire zorgt voor een omslag in het bestuursrecht. Rechters zoeken naar de menselijke maat. Vrijdag komt de Raad van State met aanbevelingen.

Gedupeerde ouders van de Toeslagenaffaire lopen mee in de Mars met de Moeders in Rotterdam.
Gedupeerde ouders van de Toeslagenaffaire lopen mee in de Mars met de Moeders in Rotterdam. Foto Camiel Mudde

Het duurt nog geen tien minuten of het woord ‘Toeslagenaffaire’ is al gevallen in zittingszaal 4 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in Den Haag.

„De Toeslagenaffaire en andere schandalen”, zegt advocaat Danny Pieterse, „hebben laten zien dat er niet zomaar op rapportages van de overheid kan worden vertrouwd.” Pieterse doelt niet op stukken van de Belastingdienst over kinderopvangtoeslag, maar op observatieverslagen van de Politie Eenheid Rotterdam. Die hebben geleid tot sluiting – en uiteindelijk de teloorgang – van eetcafé ‘De Admiraal’ aan het Plein in Maassluis.

Op een avond in het najaar van 2019 valt de politie met groot machtsvertoon binnen bij De Admiraal. Op de camerabeelden is te zien hoe het personeel achter de bar met de handen omhoog staat, terwijl twee mannen achterin de rook-ruimte worden ingerekend. De twee hebben een grote hoeveelheid harddrugs bij zich. Meteen daarna wordt het eetcafé op last van de burgemeester van Maassluis voor drie maanden gesloten.

De vraag die voorligt: kan de aanwezigheid van twee verdachten het eetcafé worden aangerekend? En zo niet: is de overheid dan, net als in de Toeslagenaffaire, niet té hardvochtig door het café drie maanden dicht te gooien? „Je kunt ook iemand eerst een waarschuwing geven”, zegt rechter (‘staatsraad’) Kees Borman tegenover de advocaat van de burgemeester van Maassluis. „Zou dat ook een denkbare aanpak kunnen zijn geweest?”

Nog geen jaar geleden zou de bestuursrechter een dergelijke vraag waarschijnlijk niet hebben gesteld, zo stelt de Nijmeegse hoogleraar Henny Sackers, specialist op het gebied van bestuurssanctierecht. Van oudsher toetst de bestuursrechter alleen marginaal. „Bijvoorbeeld: kon de burgemeester op grond van de bestaande wet- en regelgeving besluiten tot sluiting?”, legt Sackers uit. „Dat is heel wat anders dan de vraag: wat had ik zélf als rechter beslist?”

Onbarmhartige fraudeaanpak

Maar sinds de Toeslagenaffaire, waarin tienduizenden burgers slachtoffer werden van een onbarmhartige fraudeaanpak, ligt die terughoudende benadering onder vuur. Het waren rechters die het strenge beleid van de Belastingdienst jarenlang onderschreven met een strikte interpretatie van de wet. Daarmee, zo oordeelde de Raad voor de Rechtspraak vorige maand, hadden bestuursrechters de menselijke maat veronachtzaamd. Voorzitter Henk Naves deed een oproep aan bestuursrechters om zich „activistischer” op te stellen, en om door te blijven vragen, zeker bij vermoedens van mogelijk schrijnend leed.

Lees ook: Bestuursrechter had eigenwijzer moeten zijn in Toeslagenaffaire

Ook de Raad van State, een van de hoogste bestuursrechters van Nederland, besloot tot een zelfonderzoek. Het rapport, dat vrijdag wordt verwacht, gaat behalve over de toeslagen over de vraag of de kwalijke dynamiek uit die affaire ook terug te zien is in andere rechtsgebieden. „Je merkt dat iedereen, op een breed aantal terreinen, bezig is met zelfreflectie”, zegt Bert Marseille, hoogleraar bestuurskunde in Groningen. „Zo bezien heeft de nasleep van de Toeslagenaffaire al heel veel opgeleverd.”

Zoals in Arnhem. Daar kreeg uitkeringsinstantie UWV eerder deze maand een veeg uit de pan van de rechtbank, nadat een 28-jarige vrouw met kanker een extreem lage uitkering had gekregen met het op zichzelf wettelijk geldige argument dat ze nog maar weinig had gewerkt in haar leven. Verwijzend naar „ontwikkelingen in de rechtspraak” oordeelde de rechter dat empathie bij het UWV op z’n plaats was geweest en voor de vrouw een uitzondering had moeten worden gemaakt. In een persbericht benadrukte de rechtbank Arnhem zelf ook nog eens hoe bijzonder de uitspraak is, want normaal „respecteren” rechters de „expliciete keuzes van de wetgever”.

Sackers bespeurt „een nieuwe tendens” in het bestuursrecht. „De Toeslagenaffaire heeft ertoe geleid dat rechters zich achter de oren zijn gaan krabben. Als sancties van de overheid mensen té hard treffen, dan heeft de rechter de plicht om verder te kijken dan de neus lang is.” De Nijmeegse hoogleraar vindt dat terecht: „Een adagium in het bestuursrecht is dat regels niet absoluut zijn indien het resultaat daarvan onredelijk of onbillijk is. In zo’n geval kan de rechter zich niet eenvoudigweg achter de regels verschuilen maar moet hij daarvan afwijken.”

Deze redenatie lijkt te worden overgenomen door de hoogste bestuursrechters van Nederland. Afgelopen mei boog de Raad van State, aangevuld met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven zich tegelijkertijd over drie zaken waarbij de positie van de burger in het gedrang was gekomen. Twee advocaten-generaal adviseerden deze ‘Grote Kamer’ in juli: als grondrechten (zoals wonen of eigendom) in het geding zijn, mag de bestuursrechter inderdaad afwijken van de regels.

Heel repressief

Is het genoeg als rechters activistischer worden? Of zijn de wetten simpelweg te streng? De Participatiewet, die over de bijstand gaat, is rigide, zegt hoogleraar Marseille. „Bij die wet was het echt de bedoeling van de wetgever om die heel repressief te maken.” Bij veel andere wetgeving speelt dat volgens hem minder. In die gevallen zijn niet zozeer de wetten streng, maar de uitvoerders. Ook bij de toeslagen was volgens Marseille nog „alle ruimte voor een proportionele uitvoering”. Die ruimte werd niet genomen door uitvoeringsorganisaties en de hoogste bestuursrechter corrigeerde dat heel lang niet. „Daar heeft de Raad van State echt wel steken laten vallen.”

De grote vraag is of fundamentele rechten ook buiten de Toeslagenaffaire in de verdrukking zijn geraakt. Het ministerie van Sociale Zaken doet onderzoek naar de hardvochtige effecten van, in het bijzonder, de Participatiewet, het persoonsgebonden budget (voor langdurige zorg bijvoorbeeld) en wetten die door het UWV worden uitgevoerd. Daarnaast vindt er, onder leiding van Binnenlandse Zaken, een inventarisatie plaats onder alle ministeries van ‘probleemwetten’.

Marseille maakt zich vooral zorgen over de behandeling van vreemdelingenzaken. Uit onderzoek blijkt dat de Raad van State slechts af en toe motiveert waarom ze uitspraken van lagere rechters overneemt. Marseille: „Advocaten in vreemdelingenzaken kunnen van alles aanvoeren, maar krijgen niet te horen waaróm ze niet hebben kunnen overtuigen. Er is bij dat soort zaken ook geen zitting, dus het is een enorme black box.” En juist in zulke situaties, laat de Toeslagenaffaire zien, bestaat het risico dat signalen niet tijdig worden opgepikt. Afgelopen september publiceerden vreemdelingenadvocaten een zwartboek onder de veelzeggende titel: Ongehoord; Onrecht in het vreemdelingenrecht.’

Lees ook: Nederlandse aanpak vreemdelingen lijkt op Toeslagenaffaire

In zittingszaal 4 van de Raad van State draait het om artikel 13b van de Opiumwet, beter bekend als de ‘Wet Damocles’. Het geeft de burgemeester de bevoegdheid op te treden als er in een woning of horecagelegenheid wordt gehandeld in drugs. Volgens de politie waren meerdere dealers actief in eetcafé De Admiraal. Volgens eigenaar Kees Hintzbergen en bedrijfsleider Jan Poen was dat geheel buiten hun medeweten. Dat zij nu zo hard gestraft zijn na de arrestatie van twee dealers, vinden ze onbegrijpelijk. „De sluiting van de zaak is heel zwaar. Maar deze twee mannen liepen na twee dagen weer buiten”, zegt Jan Poen.

Eigenaar Hintzbergen vertelt dat hij de zaak net had overgenomen en te maken had met aanloopverliezen. Toen De Admiraal na drie maanden weer open mocht, was „de loop eruit”, vertelt hij. Toen kwam de lockdown er nog eens over heen. „Het eetcafé is het slachtoffer geworden van het feit dat twee personen harddrugs bij zich hadden.”

„Loopt het inmiddels weer goed?, wil staatsraad Kees Borman weten.

Hintzbergen schudt mismoedig het hoofd: de zaak is verkocht. De schade loopt in de tonnen. „Dit heeft me geen goed gedaan.” Kees Borman knikt begrijpend: „Dat is duidelijk.”