Analyse

Klimaatakkoord Glasgow: niet niets, maar lang niet genoeg

Klimaatverandering Na meer dan een etmaal uitloop namen landen zaterdag een klimaatakkoord aan. Op het allerlaatste moment zorgden China en India voor het substantieel afzwakken van een passage over steenkool.

De Britse minister Alok Sharma, voorzitter van de klimaatconferentie, heeft het moeilijk tijdens het slot van COP26., Hij bood excuses aan voor het op de valreep toelaten van een afzwakking van het akoord.
De Britse minister Alok Sharma, voorzitter van de klimaatconferentie, heeft het moeilijk tijdens het slot van COP26., Hij bood excuses aan voor het op de valreep toelaten van een afzwakking van het akoord. Foto PAUL ELLIS/AFP

Wie het akkoord leest dat deze zaterdag, ruim 24 uur na het officiële einde, op de klimaattop in Glasgow is aangenomen zou zich gemakkelijk kunnen afvragen: moesten ze daarvoor al die nachtelijke vergadersessies beleggen, een dag langer doorpraten en honderden diplomaten hun terugreis laten omboeken?

Het akkoord van tien A4tjes met 97 paragrafen vol aansporingen, waarschuwingen, verzoeken, reprimandes en een enkel schouderklopje kan in één zin worden samengevat: laten we gezamenlijk doen wat we in 2015 in Parijs hebben afgesproken, en dus zorgen dat de gemiddelde opwarming van de aarde ruim onder de twee graden blijft en als het enigszins kan onder de anderhalve graad.

Critici spraken er schande van. En zij hebben gelijk. Want de wetenschappers van Climate Action Tracker, die sinds Parijs bijhouden wat de toezeggingen van landen waard zijn, kwamen deze week na een snelle berekening op een opwarming van ongeveer 2,4 graden Celsius. Ruim onvoldoende om gevaarlijke klimaatverandering zo veel mogelijk te voorkomen. Dat staat zelfs in het akkoord: landen erkennen dat ze 45 procent minder CO2 moeten uitstoten in 2030 (ten opzichte van 2010), maar dat de huidige plannen leiden tot 13,7 procent méér uitstoot.

Optimisten zien vooral vooruitgang. De klimaatgezant van Tuvalu, Seve Paeniu, sprak in de laatste plenaire sessie van „een sterke boodschap van hoop, belofte en ambitie”. Als meer landen hun langetermijndoelen schragen met serieus beleid kan de temperatuurstijging volgens Climate Action Tracker beperkt blijven tot 1,8 graden. Dat is al bijna ‘ruim onder de twee graden’. Bovendien wordt in de slotverklaring in het hoofdstuk over ‘wetenschap en urgentie’ expliciet verwezen naar het snel oprakende koolstofbudget dat de mensheid nog tot zijn beschikking heeft. De verklaring doet ook een oproep aan landen om eind volgende jaar met nieuwe, betere nationale klimaatplannen te komen, iets wat officieel pas over vijf jaar zou hoeven te gebeuren.

Het hangt er dus vanaf hoe je wilt kijken. Dat geldt voor de meeste onderwerpen die de afgelopen weken in Glasgow werden besproken, maar vooral voor steenkool.

Steenkool

Wat aanvankelijk een van de grootste successen van de top in Glasgow leek te worden, dreigde aan het einde bijna het hele akkoord in duigen te storten. Voor het eerst werd er in een internationaal klimaatakkoord expliciet verwezen naar het einde van steenkool. Optimisten waren tevreden dat deze passage overeind bleef, ondanks verwoede pogingen van fossielminnende landen om die eruit te slopen. Maar op het allerlaatste moment bleek dat de slottekst over ‘steenkool’ was aangepast, zonder dat de meeste landen daarvan op de hoogte waren. Het ging ineens niet over een ‘phase-out’ van steenkool, maar een ‘phase-down’ – niet het uitfaseren, maar het verminderen van het gebruik van de meest vervuilende fossiele brandstof. Dit bleek te zijn gebeurd onder druk van China en India, die achter de schermen kennelijk hadden gedreigd het hele akkoord niet te zullen accepteren. Voorzitter Alok Sharma, kon met moeite zijn tranen bedwingen toen hij de zaal excuus aanbood voor deze werkwijze. De afgezwakte term biedt de kolenstokers gelegenheid om deze afspraak te negeren.

Subsidie

Het akkoord bevat een veroordeling van subsidie voor fossiele brandstoffen. Dat is een ongekende stap vooruit, al was het maar omdat daarmee voor het eerst kolen, olie en gas expliciet worden genoemd als boosdoeners van klimaatverandering. Volgens de Amerikaanse klimaatgezant John Kerry is in de afgelopen vijf tot zes jaar 2.500 miljard dollar subsidie naar fossiele brandstof gegaan. „Daarmee wordt het probleem gevoed dat we hier juist proberen op te lossen.”

Maar in de slottekst gaat het alleen nog maar om een veroordeling van ‘inefficiënte’ subsidie. Dat is een afzwakking, want zo wordt voor geldverstrekkers ruimte gecreëerd om alsnog fossiele brandstoffen financieel te steunen. Wel zullen landen op termijn met een goed verhaal moeten komen als ze bepaalde vormen van fossiele energie blijven subsidiëren.

Geld

De klimaatgezant van Tuvalu, Seve Paeniu, laat zaterdag een foto van zijn kleinkinderen zien tijdens de slotonderhandelingen van de klimaatconferentie in Glasgow. Foto Robert Perry/EPA

Zoals altijd op klimaattoppen was geld het grootste struikelblok. Rijke landen erkennen ‘met diepe spijt’ dat ze zich niet aan de belofte hebben gehouden om vanaf 2020 jaarlijks 100 miljard dollar (ruim 87 miljard euro) bijeen te brengen voor hulp aan ontwikkelingslanden. Ook geven rijke landen toe dat ze het beschikbare geld niet eerlijk verdelen tussen aanpassing aan klimaatverandering (waar de arme landen op hameren) en terugdringen van broeikasgassen (waar rijke landen het liefst hun geld aan besteden). De rijke landen beloven in het akkoord beterschap, en dus te doen wat ze hebben beloofd.

Meer geld

Loss and damage’, verlies en schade, was in de laatste uren in Glasgow de moeilijkste financiële kwestie. Er wordt op klimaattoppen al jaren gesproken over het recht van arme landen op compensatie voor klimaatschade, die immers vrijwel geheel door rijke landen is veroorzaakt. Rijke landen praten graag verder, maar weigeren consequent om zich vast te leggen op getallen – ook de EU niet, die altijd tot vergaande concessies bereid is. In het akkoord staan alleen vage toezeggingen. In de eerste concepttekst was nog sprake van ‘een werkgroep’ die hieraan invulling moet geven, in de slotverklaring is er niets anders overgebleven dan ‘de Glasgow dialoog’. Dit onderwerp zal in de komende jaren zeker terugkomen, want arme landen zijn verontwaardigd over het feit dat rijke landen schadevergoeding beschouwen als een vorm van liefdadigheid.

Spelregels

Eurocommissaris Frans Timmermans noemde vrijdagavond de al jaren voortslepende onenigheid over het ‘Paris Rulebook’, regels voor de uitvoering van het Akkoord van Parijs, „een steen in de schoen”. In Glasgow is de steen eindelijk verwijderd. Vooral emissiehandel was een gevoelig overwerp. Jos Cozijnsen, expert van Climate Neutral Group op dit gebied, is tevreden over wat er is afgesproken. Dubbeltellingen worden zo veel mogelijk voorkomen en landen moeten rapporteren wat ze precies doen. Dat er nog miljoenen zogeheten credits uit een eerder klimaatverdrag op de plank liggen is volgens Cozijnsen geen groot risico, want de meeste landen willen die toch niet hebben. „We moeten een emissiemarkt creëren die ambities versterkt en niet ondermijnt”, zei Timmermans. En dat is volgens Cozijnsen gelukt. Nieuwe credits moeten ambitieuzer zijn.

Overige akkoorden

Groepen landen, in verschillende samenstelling, kwamen in Glasgow met verklaringen en akkoorden over allerlei deelonderwerpen. Zo kwam er een deal over het tegengaan van ontbossing, die volgens critici verdacht veel leek op eerdere, niet nagekomen afspraken over hetzelfde onderwerp. Het besluit om vanaf 2040 geen nieuwe benzineauto’s meer te verkopen, is niet ondertekend door landen als de VS en Duitsland, en niet door grote autofabrikanten als Volkswagen, BMW en Toyota (terwijl GM, Mercedes Benz en Volvo dat wel hebben gedaan). Er was flink wat politieke druk nodig om Nederland en later ook Duitsland zover te krijgen het akkoord over het staken van subsidiëring van fossiele brandstoffen te ondertekenen. De VS tekenden niet, ondanks Kerry’s waarschuwing dat dit soort subsidies het klimaatprobleem voeden. Een akkoord om de uitstoot van het krachtige broeikasgas methaan snel te reduceren kan op korte termijn veel effect hebben. Maar VS en EU, de initiatiefnemers, zijn vaag over de methaanuitstoot in de landbouw. En een land als Rusland, met een hoge methaan-uitstoot, doet hieraan niet mee.

EU-klimaatgezant Frans Timmermans liet vrijdag een foto van zijn kleinzoon zien terwijl hij het aannemen van de slottekst bepleitte. Foto YVES HERMAN/Reuters

De onderhandelingen in Glasgow hebben opnieuw laten zien hoe moeilijk het is om het eens te worden over internationaal klimaatbeleid. In Parijs werd dat opgelost door het einddoel te scheiden van de weg ernaartoe. Dat heeft even geholpen, maar uiteindelijk moet de brede kloof tussen wat er gezamenlijk is beloofd en wat landen daarvan individueel waarmaken, toch worden gedicht.

Bijna iedereen in Glasgow voelt wel noodzaak om dit immense probleem op te lossen, de grote woorden van regeringsleiders in de eerste week waren wel gemeend. Maar de nationale, vaak economische belangen zijn zo groot, dat landen de verantwoordelijkheid voor de oplossing graag zo veel mogelijk bij anderen neerleggen of naar de toekomst doorschuiven.

Volgens EU-klimaatonderhandelaar Frans Timmermans gaat maximaal anderhalve graden opwarming „over het voorkomen van een aarde die onleefbaar is”. Hij sprak van een „existentiële crisis, voor velen niet in de toekomst, maar vandaag”. Als dat echt zo is, voegde hij eraan toe, dan kunnen we niet volstaan met dat te zeggen, maar zullen we ernaar moeten handelen.

Dat vond ook de woordvoerder van de Malediven, een van de kleine eilandstaten waar de gevolgen van klimaatverandering nu al hard aankomen. „Twee weken heb ik hier in Glasgow aan onderhandelingstafels gezeten en geluisterd naar discussies over woorden, komma’s en punten.” Het wordt tijd, zei ze, om klimaatverandering eindelijk te behandelen als de noodtoestand die het is.

Lees hier een reportage over klimaatverandering in India