Werden ze nou toch geprofileerd?

Debatten, rapporten, een gevallen kabinet en heel veel getuigenissen van slachtoffers zijn er geweest, maar over de Toeslagenaffaire blijven tal van vragen onbeantwoord. Het aantal gedupeerden? Meer dan 47.000 ouders hebben zich gemeld, maar niet al hun aanvragen zijn goedgekeurd – en er kunnen er juist meer bijkomen. Het aantal uit huis geplaatste kinderen? Misschien minder dan 1.115, waarschijnlijk meer. De totale schade? Ga er maar aan staan.

In een nieuw rapport probeert Amnesty International antwoord te geven op nog zo’n prangende onbeantwoorde vraag: maakte de Belastingdienst zich nu wel of niet schuldig aan etnisch profileren? Was het toeval dat zoveel gedupeerden een niet-westerse achtergrond hadden, of zaten de vooroordelen over bevolkingsgroepen ingebakken in de systemen?

Dat laatste, zegt Amnesty onomwonden. Dinsdag presenteert de organisatie het rapport Xenophobic Machines in New York op een bijeenkomst die wordt gehouden naast de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en in het teken staat van algoritmes. Conclusie: de Belastingdienst legde „een verband tussen ras, etniciteit en criminaliteit”, verwerkte dat vooroordeel in de risicomodellen die fraude moesten voorspellen en deed daarmee niets anders dan etnisch profileren. Aldus Amnesty.

‘Nest Antillianen’

Bekend zijn de verhalen van slachtoffers die zeggen dat ze gediscrimineerd werden toen ze naar de Belastingtelefoon belden, en van mailwisselingen tussen ambtenaren over een frauderend gastouderbureau, die spottend spraken over „een nest Antillianen”.

Bekend is ook dat de afdeling Toeslagen de tweede nationaliteit van aanvragers jarenlang bijhield en dat inwoners met een niet-Nederlands paspoort automatisch golden als een verhoogd risico op fraude.

De Belastingdienst heeft altijd volgehouden dat de misstanden nooit voortkwamen uit etnische profilering. Om in aanmerking te komen voor toeslagen moet iemand nu eenmaal Nederlander zijn of een geldige verblijfsvergunning hebben: vandáár dat iemand zonder Nederlands paspoort een streepje in de systemen kreeg, als een van tientallen risico-indicatoren.

Een tweede nationaliteit stond weliswaar in de registers, maar werd nergens toegepast voor fraudeopsporing. De eerste nationaliteit dan weer wel, maar die werd alleen bekeken om te zien of het aantal aanvragen uit een bevolkingsgroep plotseling snel toenam. Niet vanwege hun afkomst, maar omdat de meeste fraudezaken uit groepen kwamen die veel gemeen hadden: dezelfde woonplaats, bijvoorbeeld, of dezelfde nationaliteit.

De Toeslagenaffaire is al meermaals grondig onderzocht, maar de conclusie die Amnesty trekt is nieuw. Een Tweede Kamercommissie, onder leiding van Chris van Dam (CDA), oordeelde vorig jaar spijkerhard over het overheidsbeleid in het rapport Ongekend onrecht. Maar de vraag of er etnisch geprofileerd was, zat niet in de onderzoeksopdracht. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) noemde het risicomodel „discriminerend” in zijn uitwerking en daarmee „uiterst onbehoorlijk”, maar sprak evenmin van etnisch profileren. Amnesty doet dat wel, nota bene op basis van informatie uit die twee rapporten.

Hoe kan dat? „Omdat de AP heel beperkt kijkt naar etniciteit en wij niet”, zegt Merel Koning, die het onderzoek leidde bij Amnesty. „Etniciteit wordt in Nederland vaak gebruikt om aan uiterlijk te refereren, maar in internationaal mensenrecht gaat het ook om culturele gebruiken en andere overeenkomsten binnen een groep. Dat is hier gebruikt om risico’s te bepalen.”

Zo vroegen in 2014 fraudejagers van de Belastingdienst informatie op over alle Ghanese aanvragers van kinderopvangtoeslag in het voorbije jaar, meer dan zesduizend in totaal, nadat één Ghanese instelling uit Amsterdam-Zuidoost op grote schaal had gesjoemeld bij de inkomstenbelasting. „Door alle Ghanezen te controleren omdat er een aantal Ghanezen in verband worden gebracht met fraude, laat je zien dat je denkt dat nationaliteit te maken heeft met criminaliteit”, zegt Koning. „Waarom zou je anders dezelfde groep massaal doorzoeken in een ander onderzoek?”

Lees ook: Komt het ooit nog goed met de Toeslagenaffaire?

De Autoriteit Persoonsgegevens onderzocht hetzelfde onderzoek naar Ghanese aanvragers, één van de twee bekende voorvallen waarbij de Belastingdienst bewust een specifieke nationaliteit doorlichtte op verdenking van fraude. Die zoekactie was volgens de AP „verdacht”, maar dat maakte het onderliggende risicomodel zélf nog niet tot de schuldige: dat leverde wel informatie aan, maar veroordeelde niemand.

Het rapport van Amnesty ziet dat anders. Koning: „Wij kijken niet alleen maar naar de verschillende gegevensstromen, zoals de AP dat doet. We kijken ook naar dit soort handmatige zoekacties naar Ghanezen, naar het invoegen van niet-Nederlanderschap in het algoritme en naar de reacties van de Belastingdienst daarop.”

Hoe de beoordelingen van de medewerkers van de Belastingdienst vervolgens weer in het risicomodel worden verwerkt, is nauwelijks te zien.

Maar daarin zit volgens Koning ook net het lastige van een zelflerend algoritme waarvan de werking voor niemand zichtbaar is, ook niet voor de fraudeopsporende ambtenaar die ermee werkt. „Een ambtenaar kon al niet zien waaróm iemand als een verhoogd risico werd gelabeld. Maar diezelfde ambtenaar wist wel dat de fraudeopsporing zichzelf moest terugverdienen.”

Meer onderzoek

Over etnisch profileren is het laatste woord na het Amnesty-rapport nog niet gezegd. Zo wordt nog een onderzoek van het College voor de Rechten van de Mens verwacht. Het demissionaire kabinet heeft al aangekondigd dat het de conclusies van dat onderzoek zal overnemen. Vooralsnog verwijst het naar de Autoriteit Persoonsgegevens. Die had géén etnisch profileren vastgesteld, herhaalde demissionair premier Mark Rutte (VVD) begin dit jaar in het debat na zijn aftreden.

Al voegde hij daar ook aan toe, nadat PVV-leider Geert Wilders hem voorhield dat profileren op nationaliteit voor fraude juist een uitstekend idee was: „Ja, als de heer Wilders mijn privé-opvatting vraagt, ben ik het eigenlijk wel met hem eens, geloof ik.”