Op de klimaattop in Glasgow liggen daad en woord ver uit elkaar

Eén zekerheid is er al over de klimaattop in Glasgow: die zal niet het succes brengen waar sommigen op hopen. Vanaf komend weekeinde spreken delegaties uit bijna alle landen van de wereld twee weken lang over hoe ze verdere klimaatontwrichting willen voorkomen. Maar nu al is duidelijk dat deze top de planeet nog niet op het pad zet naar maximaal anderhalve graad opwarming, waarschijnlijk niet eens naar een opwarming onder de twee graden. Een beetje misschien. Maar de beloftes die landen al hebben gedaan in de aanloop naar de top, en die sommige landen misschien hebben bewaard voor in Glasgow zelf, zullen onvoldoende zijn. Ook op andere terreinen, zoals financiering van klimaatbeleid, liggen de standpunten mijlenver uiteen. Waar gaat het mis?

1 Onvoldoende reductie van broeikasgassen

In het Klimaatakkoord van Parijs (2015) zit een ernstige weeffout. Het bestaat uit twee delen. Allereerst is er een juridisch bindend verdrag met algemene doelen als een maximale temperatuurstijging die „ruim onder de twee graden en liefst onder de anderhalve graad” blijft, de piek in de uitstoot van broeikasgassen moet zo „snel” mogelijk komen, zodat klimaatneutraliteit vanaf „ongeveer het midden van de eeuw” haalbaar blijft.

Daarnaast is er een min of meer vrijblijvend gedeelte waarin wordt beschreven wat landen kunnen doen om die vaag geformuleerde doelen te bereiken. Ze leveren daarvoor nationaal bepaalde bijdrages (NDC’s genoemd), die heel concreet zijn en, in de woorden van het klimaatbureau van de Verenigde Naties, „het hart van het akkoord” vormen. Maar die kunnen niet worden afgedwongen. Er bestaat wel zoiets als een ‘fair share’, een eerlijk deel van de vereiste reductie, maar geen boete voor een land dat daar niet aan voldoet.

Deze weeffout is bewust geconstrueerd voor de Verenigde Staten – tot vreugde van andere landen, die liever ook geen bindend akkoord wilden. President Obama zou een verdrag vol bindende afspraken nooit door het Congres hebben kunnen loodsen. Het Parijsakkoord hoefde hij niet voor te leggen aan het Congres. Hij kon het op eigen gezag ratificeren – zoals president Trump het vervolgens op eigen gezag in de prullenbak kon gooien.

2 Grote verschillen tussen woord en daad

Er mag dan geen dwang zijn om klimaatbeleid te voeren, drang is er zeker. Landen moeten hun nationale bijdrage rapporteren aan het VN-klimaatbureau en eens in de vijf jaar wordt berekend of die NDC’s opgeteld wel genoeg opleveren. Zo niet, dan wordt van elk land gevraagd met een nieuw, aangescherpt plan te komen. De top in Glasgow is zo’n moment van de waarheid, wat verklaart waarom de druk al maanden hoog is.

Want de NDC’s van vijf jaar geleden tellen op tot 2,7 graden opwarming, ruim onvoldoende. Intussen hebben de meeste grote spelers hun beloftes aangescherpt. Verschillende landen hebben een deadline voor klimaatneutraliteit. Deze week moet blijken wat dat precies betekent, als de VN het jaarlijkse rapport publiceren over de kloof tussen doel en werkelijkheid. Voorlopige berekeningen komen uit op ongeveer 2,1 graden, als uitkomst van de scherpere NDC’s.

Ook al is dat nog niet genoeg, het is wel een stap in de goede richting. „Langzaam bereiken we een kantelpunt”, zei Niklas Höhne, een van de initiatiefnemers van de index Climate Action Tracker waarin nauwkeurig het klimaatbeleid van landen wordt bijgehouden, vorig jaar tegen NRC.

Lees ook deze reportage over de klimaattocht van dit weekend: ‘Ik vind het gewoon debiel dat mensen niet zien hoe erg het is’

Maar dan moeten de beloftes wel allemaal waargemaakt worden. In de praktijk halen landen vaak niet wat ze hebben toegezegd. Rechters in Europa tikken regeringen hierover regelmatig op de vingers. Laksheid kan een oorzaak zijn, maar ook maatschappelijk verzet tegen bijvoorbeeld windmolens of een te groot vertrouwen in nieuwe technologie die zich nog onvoldoende heeft bewezen. Daar komt nog eens bij dat het nieuwste rapport van het IPCC, het wetenschappelijk klimaatpanel van de VN, laat zien dat klimaatverandering sneller gaat dan werd gedacht. De vraag is daarom of een vijfjaarlijkse update van de klimaatplannen wel voldoende is. Ook over die vraag zullen de onderhandelaars in Glasgow zich buigen.

3 Moeizaam afscheid van fossiele brandstoffen

Behalve een emissiekloof is er ook een productiekloof, waarover de VN vorige week heeft gerapporteerd. Conclusie: niets wijst erop dat producenten van kolen, olie en gas hun winstgevende business op tijd zullen staken. Volgens de VN wordt er tot 2030, alle mooie klimaatplannen ten spijt, het dubbele aan fossiele brandstoffen geproduceerd dan wat past bij maximaal 1,5 graden opwarming.

In mei schreef het Internationaal Energieagentschap al dat er een einde moet komen aan het zoeken naar nieuwe olie- en gasvelden. De bouw van kolencentrales moet per direct worden gestaakt, en oude centrales moeten zo snel mogelijk dicht, aldus het IEA. Alleen dan is het nog mogelijk om de uitstoot van broeikasgassen tijdig terug te brengen naar ‘netto-nul’.

Steenkool (240 procent te veel) is het grootste probleem. In Glasgow zal worden onderhandeld over een snellere sluiting van kolencentrales. Maar veel landen zijn dat absoluut niet van plan. Zo liet de Zuid-Afrikaanse minister van Energie Gwede Mantashe vorige maand weten dat hij graag hulp ontvangt van rijke landen bij de verduurzaming van de Zuid-Afrikaanse economie, maar niet als in ruil daarvoor geen nieuwe kolencentrales mogen worden gebouwd. Ook de grote hoeveelheid gas die de Franse energiereus Total onlangs in de Zuid-Afrikaanse bodem heeft aangetroffen zal volgens Mantashe allemaal worden opgepompt.

4 Onvoldoende geld voor ontwikkelingslanden

Hulp van geïndustrialiseerde landen voor klimaatbeleid in ontwikkelingslanden had in Glasgow kunnen dienen als smeermiddel bij moeizame onderhandelingen. Maar dat wordt moeilijk nu blijkt dat de rijke landen hun belofte op dit gebied niet waarmaken. Ze zouden vanaf 2020 jaarlijks 100 miljard dollar (ruim 85 miljard euro) doneren, maar volgens de OESO, de organisatie van industrielanden, is slechts 80 miljard beschikbaar. India gebruikt het als excuus om geen toezeggingen te doen om de eigen uitstoot te reduceren.

Ook deze kloof zal in Glasgow niet gedicht worden. President Joe Biden beloofde kort na zijn aantreden om de Amerikaanse financiële bijdrage, die onder voorganger Trump bijna tot nul was gereduceerd, te verhogen tot 5,6 miljard dollar – volgens de meeste betrokkenen nog steeds een schijntje. Onlangs beloofde Biden het bedrag te verdubbelen – maar pas vanaf 2024, en alleen als het plan niet sneuvelt in het Congres.

Lees ook: Genoeg van dertig jaar ‘blah, blah, blah’ over klimaat

De discussie over geld gaat niet alleen over die 100 miljard dollar. Arme landen willen het ook hebben over schadevergoeding (‘loss and damage’ in het onderhandelingsjargon). Zij worden tenslotte hard getroffen door de gevolgen van klimaatverandering, die anderen hebben veroorzaakt. De rijke landen wil dat gesprek aangaan, maar hebben in het Parijsakkoord een belangrijke voorwaarde geformuleerd: een discussie over verlies en schade „biedt geen enkele basis voor aansprakelijkheid of schadevergoeding”.

5 Meningsverschillen over de spelregels

Er zal in Glasgow ook worden onderhandeld over resterende hete hangijzers in het zogeheten Paris Rulebook, de spelregels van het akkoord. Een daarvan is ‘de koolstofmarkt’. Waarom zouden arme landen hun emissiereducties niet mogen ‘verkopen’ aan anderen, een beetje zoals de EU dat doet met het emissiehandelssysteem?

Critici vrezen dat dit de deur wagenwijd openzet voor fraude en dubbeltellingen, terwijl het klimaatbeleid er niets mee opschiet.

Ook ‘transparantie’ is een gevoelig onderwerp, vooral voor China, dat geen pottenkijkers duldt. Maar voor de geloofwaardigheid van het internationale klimaatbeleid moet er snel duidelijkheid komen over een eerlijke en vergelijkbare manier van rapporteren over emissiereducties.

6 Partijen vechten voor het eigenbelang

Aan de klimaattop in Glasgow doen zo’n tweehonderd delegaties mee uit bijna alle landen van de wereld. Allemaal hebben ze hun eigen belangen en hun eigen problemen.

De Europese Unie is, ondanks interne verdeeldheid, de grootste pleitbezorger van een ambitieus klimaatbeleid. De Verenigde Staten hebben een geloofwaardigheidsprobleem. Want wie zegt dat plannen van president Joe Biden onder een volgende president niet van tafel worden geveegd, zoals eerder gebeurde met de plannen van Obama? Zonder China, veruit de grootste klimaatvervuiler, gaat het niet, maar in de discussies is het land ongrijpbaar en onverzettelijk. Betrokkenheid van India (de vierde vervuiler na China, de VS en de EU) is hard nodig, maar dat land verschuilt zich achter zijn status van ontwikkelingsland.

Landen hoppen van de ene naar de andere coalitie, afhankelijk van het eigenbelang

Iedere klimaattop heeft zijn dwarsliggers. Kolenproducent Australië wordt op conferenties door milieugroepen regelmatig uitgeroepen tot ‘fossiel van de dag’. Oliegrootmacht Saoedi-Arabië gebruikt procedurele kwesties als een vertragingsstrategie. Rusland, waar nog wel eens wordt gedacht dat klimaatverandering voor het land niet per se slecht uitpakt, is in de onderhandelingen vrijwel onzichtbaar. Turkije, lid van de club van rijke landen (G20), zoekt erkenning als ontwikkelingsland om te profiteren van klimaathulpgeld.

Landen verenigen zich ook in coalities, vaak in meerdere tegelijk. De Cartagena dialoog (met onder meer de EU) dringt aan op ambitieus beleid. China werpt zich op als belangenbehartiger van arme landen in de groep G77+China. Ontwikkelingslanden zoeken steun bij elkaar op basis van hun ligging, zoals de AOSIS (alliantie van kleine eilandstaten) en de LLDC (Landlocked developing countries), of van hun economische status, zoals BASIC (Brazilië, India, China en Zuid-Afrika) en de LDC’s (Least developed countries). Sommige groepen hebben een specifiek belang, zoals de Like-minded developing Countries met olieproducenten als Venezuela en Saoedi-Arabië.

Landen hoppen voortdurend van de ene naar de andere coalitie, afhankelijk van de discussie en van het eigenbelang. Onder die omstandigheden is het een wonder dat er ooit een klimaatakkoord is gesloten. En dat er, iedere klimaattop opnieuw, toch weer voortuitgang wordt geboekt.