Nieuwe omroepen makkelijk toegelaten tot bestel, als gevolg van ‘idiote toets’

Arnold Karskens zit begin juli met zijn dochter op het terras als zijn telefoon overgaat. Zijn omroep Ongehoord Nederland doorstond de toelatingstoets, hoort hij. Vanaf januari mag ON! vijf jaar lang programma’s voor de publieke omroep gaan maken.

Ook Gianni Grot wordt diezelfde middag verrast met goed nieuws. Omroep Zwart krijgt eveneens een uitzendlicentie voor vijf jaar. De nieuwe omroepbaas is hoorbaar opgelucht: „De minister belde zelf!”

Omroep ON! draait in tegenstelling tot Zwart al maanden warm online. De omroep wil in het nieuwsprogramma On! en vrienden de „andere kant van de bol belichten” – want nieuwsberichten van de „mainstream media” gaan volgens ON! allemaal door „dezelfde koker”. In On! en vrienden wordt schertsend gesproken over genderneutrale toiletten. Een klimaatactivist die tijdens een demonstratie op een haar na wordt aangereden, heet ‘huilbaby van de week’.

De video’s van ON! zijn omstreden. Adviseurs rondom de minister maken zich zorgen over de verspreiding van desinformatie. Onderzoeksprogramma Pointer telde in één video 28 onjuiste of onbewezen uitspraken over het coronavirus. De toetreding van ON! is „een risico”, schrijft de Raad voor Cultuur: de vrees is dat de omroep het bestel van binnenuit beschadigt. Over omroep Zwart bestaan eveneens zorgen: oprichter Akwasi intimideerde vorig jaar een EO-journalist. De vraag is of de omroep zich straks wel houdt aan de heersende journalistieke codes.

Lees ook dit interview met Akwasi Ansah en Gianni Grot van Omroep Zwart: ‘Als je alle kleuren mengt, krijg je zwart’

Hoe kon het dat Zwart en ON! ondanks die bezwaren groen licht kregen van de minister? Hoe kwam de toelating van deze omroepen tot stand?

Nauwelijks een drempel

„En wat hebben we hier”, Arnold Karskens buigt dicht naar de camera en houdt een zwarte aktetas omhoog. Het is 28 januari, Omroep ON! is met een cameraploeg naar het Mediapark in Hilversum afgereisd. Voor de deur van het Commissariaat voor de Media staat de groep stil. In de aktetas zit „de grote verrassing voor Nederland”, zegt Karskens grijnzend. „Ons beleidsplan!”.

De omroep heeft net als Zwart weken campagne gevoerd en ruim vijftigduizend betalende leden verzameld. Dat lukte de meeste nieuwelingen trouwens niet: omroep Groen sneuvelde voortijdig, net als omroep X, Zet, Bersema, Stamppot en nog zeker vijf anderen. Minister Slob stuurt de twee overblijvers vervolgens een checklist met de stukken die hij wil zien: een beleidsplan, de jaarrekening, notariële akte van oprichting, statuten. Bovendien vraagt hij drie gezaghebbende partijen om advies. De NPO, de Raad voor Cultuur en toezichthouder Commissariaat voor de Media krijgen maar liefst drie maanden de tijd om de nieuwe en bestaande omroepen door te lichten: Wie mag er de komende vijf jaar radio en televisie gaan maken?

Voor de camera bladert Karskens nog eens door het beleidsplan van zijn omroep - „kijk eens hoe prachtig mooi het geworden is!” – en geeft het dan af in het pand aan de Hoge Naarderweg. De toezichthouder gaat – samen met nog een paar anderen – bepalen of we een vergunning krijgen of niet, zegt Karskens nog steeds pratend in de camera. Zelf twijfelt hij niet: „Ik weet het antwoord al.”

Wat Karskens niet weet: dat er voor nieuwe en bestaande omroepen nauwelijks een drempel bestaat. Interne memo’s, e-mails en gespreksverslagen, verkregen met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), geven inzicht in de toelatingstoets voor de omroepen. Die is zo gebrekkig, zo mager, dat wezenlijke bezwaren tegen omroepen niet kunnen worden meegewogen. Adviseurs die zich over de aanvragen buigen, spreken achter de schermen van een „idiote toets”. Maar wel één met verstrekkende gevolgen, oordelen betrokkenen: er lijkt té vaak, té positief geoordeeld over de omroepen.

De minister zelf zag eveneens bezwaren tegen de komst van de nieuwe omroepen, maar gaf toch groen licht.

Objectieve criteria zoek

Bij de toezichthouder worden begin februari direct projectgroepen gevormd (financieel, governance, programmabeleid) en plannen van aanpak getikt. Maar al binnen een week lopen juristen en beleidsmedewerkers tegen problemen aan. Want er staan wel eisen in de Mediawet – zo moet een omroep een nieuwe stroming vertegenwoordigen en onderscheidende programma’s maken – maar hoe toets je dat?

Een uitgewerkte definitie van wat bedoeld wordt met ‘stroming’ of ‘identiteit’ blijkt er niet te zijn. En een lijst objectieve criteria waaraan het redactiestatuut of de governance van een omroep moet voldoen ontbreekt, óf is zoekgeraakt. Zo ontdekt de beleidsadviseur die moet toetsen of omroepen goed bestuurd worden, dat er in 2014 een checklist is gebruikt. Hij rapporteert: „Deze checklist is helaas niet teruggevonden en daar kunnen we dus niet op terugvallen”. De adviseur gaat een nieuwe lijst maken.

De projectgroep financiën struikelt ondertussen over de eis dat omroepen volgens de wet een beschrijving van hun „financiële en administratieve organisatie” moeten geven. Waaraan moet die beschrijving voldoen? De ene omroep werkt dat „zeer gedetailleerd” uit zien ze, een ander houdt het nogal „abstract”. Er is opnieuw „geen kader”.

Voegt omroep Ongehoord Nederland eigenlijk wel iets toe aan het bestel, vragen de adviseurs zich intern af

Intern blijkt bovendien weinig geheugen voor de problemen en inzichten die in eerdere rondes zijn opgedaan – de adviseurs onderwerpen de omroepen tenslotte iedere vijf jaar aan een toets. Zo breken de adviseurs hun hoofd over de redactiestatuten van de omroepen. Daarin moeten volgens de wet „hoge journalistieke en professionele kwaliteitseisen” zijn vastgelegd. Welke zijn dat?

Er wordt gespit in de literatuur en in de wet om tot een toetsbaar lijstje te komen. Tot één van de medewerkers ontdekt dat collega’s in 2014 de inhoudelijke toets gewoon achterwege hebben gelaten: „In 2014 hebben ze [...] alle redactiestatuten opgevraagd, en vervolgens alleen de aanwezigheid van het statuut ‘getoetst’. Dit omdat ze destijds aanliepen waar wij nu ook tegenaan lopen: het ontbreken van een toetsingskader”.

Formele eisen afvinken, dat gaat. Is er een notariële akte? Worden bestuursleden openbaar geworven? Is het interne toezicht goed geregeld? Maar zodra het om de inhoud gaat wordt het mistig. Dan komen de adviseurs er niet goed uit.

Neem de ‘toegevoegde waarde’ van omroepen. Vóór de schermen is dat de kurk waar de publieke omroep op drijft. Omroepen ontlenen hun bestaansrecht aan wat zij toevoegen aan het bestel: de één is er voor ‘vrolijk rechts’ (WNL), de ander voor ouderen (MAX). Waarom zou je miljoenen vrijmaken voor nóg een omroep als die niets nieuws brengt?

Maar wie over de schouders van de adviseurs meekijkt, ziet dat de toets juist op dat punt weinig voorstelt. „Ik ben nu heeeeeel erg aan het worstelen met de Toegevoegde waarde van nieuwe en oude aspiranten”, schrijft een beleidsmedewerker in haar rapportage. „Ik stuur je zo een eerste opzet, misschien dat jij dat creatief kunt aanvullen? Vervelende is dat we ook hier erg op de vlakte blijven, maar ja ik weet niet hoe we dit in hemelsnaam objectief kunnen onderbouwen…”

In de praktijk kunnen de adviseurs niet veel meer dan afgaan op de nieuwe doelgroep die een omroep zelf voor ogen heeft („de ongehoorden”) en vaststellen dat de ledendrempel is gehaald. Dat vormt dan het bewijs dat er genoeg mensen zijn die de omroep een toevoeging vinden.

Problematische toets

Al die grieven en zorgen zetten de medewerkers van het Commissariaat uitgebreid voor de minister op papier. Het conceptadvies over de omroepen is doordrenkt van de boodschap: kritisch toetsen, dat gaat zo niet. Maar bij het onderling heen en weer sturen van de conceptteksten rijzen er intern dan toch zorgen. „Ik vraag me af hoe dit overkomt op de lezers van het stuk, bijvoorbeeld op het ministerie”, schrijft een ambtenaar. Er staat wel heel vaak dat de kaders ontbreken, dat onduidelijk is wat er nu moet worden getoetst. Wat heeft de toezichthouder zelf eigenlijk gedaan in de afgelopen jaren om duidelijkheid te krijgen, vraagt de jurist haar collega’s. Te weinig, schrijft één van hen terug: „Je raakt een gevoelig punt”.

Ondertussen komt adviseur twee, de Raad voor Cultuur, tot precies hetzelfde inzicht. In de raadsvergadering van 15 april concluderen ze niet alleen dat ze kritischer willen toetsen, ze zetten zelfs vraagtekens bij de kwaliteit van hun eigen adviezen: „Het lijkt erop dat de adviescommissie over de gehele linie net iets té vaak, té positief geoordeeld en geadviseerd heeft over de plannen van de omroepen”.

Nu was die problematische toets in het verleden nooit een reden om géén advies te geven. Soms werd zelfs een negatief advies gegeven (omroep Llink kreeg in 2009 drie negatieve adviezen). Bovendien erkende de minister al in 2019 dat er betere toetsingscriteria moeten komen voor 2027, als weer nieuwe omroepen zich kunnen melden. Het verschil: dit jaar treedt er een omroep toe waartegen serieuze bezwaren bestaan. De gebreken van de toets tekenen zich scherper af dan ooit.

Want voegt omroep Ongehoord Nederland eigenlijk wel iets toe aan het bestel, vragen de adviseurs zich intern af. ON! zegt het gat te willen dichten dat de bestaande omroepen laten vallen: journaals, actualiteitenrubrieken en talkshows zouden vooringenomen, links en onvolledig zijn. Maar wat nu als dat gat niet bestaat? Het is niet aan ons om de aannames van ON! te toetsen, schrijft het CvdM in een van de vele conceptadviezen, „maar wij merken wel op dat, mochten deze aannames niet juist zijn, het programmabeleid van Ongehoord Nederland minder vernieuwend is dan zij in haar beleidsplan doet voorkomen”.

Lees ook dit profiel over Ongehoord Nederland: Ongehoord Nederland: omroep voor ‘impopulaire ideeën’

Alle drie „worstelen” de adviseurs met de kritiek van Ongehoord Nederland op andere omroepen. ON!-baas Arnold Karskens trekt de integriteit van de NOS structureel in twijfel, stellen ze vast. Er zijn bovendien „echte” zorgen over het verspreiden van desinformatie. CvdM-medewerkers bestuderen filmpjes van ON! en zien „selectief en onjuist informeren”, „mogelijk zelfs met politieke motieven”. Het gevaar is dat ze een omroep toelaten die de publieke omroep van binnenuit schade toebrengt. Daarnaast, merken adviseurs van het Commissariaat in hun conceptadviezen op, is het de taak van de publieke omroep om bij te dragen aan „sociale samenhang”. Hoe draagt het „benoemen van de keerzijde van actiegroepen als Kick Out Zwarte Piet en Black Lives Matter” daaraan bij?

Serieuze bezwaren of niet: veel van die opmerkingen bereiken de minister helemaal niet. In het definitieve advies van het Commissariaat wordt de één na de andere opmerking geschrapt of afgezwakt: omdat de adviseurs er niets over kunnen zeggen, omdat de wet geen handvatten biedt. Omdat er tegen omroep Zwart op vergelijkbare punten twijfels bestaan: de toegevoegde waarde van Zwart wordt betwijfeld, omdat er „overlap” zou zijn met BNNVARA en Human. Of, opmerkelijker nog, omdat te veel kritiek een positief eindoordeel in de weg zou staan: „Als we het scherper verwoorden”, schrijft een beleidsmedewerker over de manier waarop ON! zich over de NOS uitlaat, „waarom adviseren we dan überhaupt nog positief?”

Lees ook: Zorgen over komst nieuwe omroepen door Akwasi’s gedrag

Bij de NPO, die op basis van de Wob geen stukken verstrekte, is de twijfel zelfs zo groot, dat ze er twee weken voor de deadline, op 16 april, nog steeds niet uit zijn „hoe te adviseren” – zo staat dat in een intern memo van het Commissariaat. Het probleem zit hem in de toets, zegt de NPO, zij zouden dat al „meerdere keren hebben aangegeven”.

Toch belanden er op 30 april drie positieve adviezen op het bureau van de minister. Al wijzen alle drie de adviseurs daarbij op de gebrekkige toets: „betekenisvol advies” geven zonder duidelijke kaders is niet mogelijk. Dit zou „op termijn het publieke omroepbestel kunnen ondermijnen”.

De minister zelf deelt de bezwaren. Slob vraagt omroep Zwart en ON! om een reactie op de „kanttekeningen” van zijn adviseurs. Zwart laat per brief weten dat zij hun excuses hebben aangeboden voor een „onaangenaam incident” met een journalist van de EO. ON! daarentegen zet zich schrap: Karskens schrijft terug dat hij het niet eens is met de observatie dat ON! zich schuldig zou maken aan „structurele diskwalificatie van de NOS als onafhankelijke nieuwsvoorziening”. De omroep is „inderdaad kritisch, maar professioneel, ook richting NOS”.

Slob besluit kort daarna dat de omroepen beide een uitzendvergunning voor vijf jaar krijgen. Formeel kan de minister de adviezen naast zich neerleggen, maar uit de notulen van een overleg met zijn beleidsstaf blijkt hoezeer de partijen elkaar in de procedure hebben klemgezet: „Het is ingewikkeld om deze omroepen af te wijzen omdat er van drie adviseurs positieve adviezen liggen.”