Illustratie Mikko Kuiper

Naar de drie toezichthouders wordt vaak niet geluisterd: ‘Het is veel waan van de dag’

Advies en Controle De Hoge Colleges van Staat zien dat hun kritiek op onvoldragen wetten vaak wordt genegeerd. „Nu zeg ik: ‘Je vond het toch zo’n slim rapport? Waarom doe je er niks mee?’” In gesprek met de tegenmacht, die vindt dat haar adviezen in onvruchtbare aarde vallen.

Aan één tafel in een grote zaal van de Raad van State zit – opgeteld – meer dan vierhonderd jaar aan grondwettelijk verankerde bestuurstraditie: vicepresident Thom de Graaf (Raad van State), president Arno Visser (Algemene Rekenkamer) en Nationale ombudsman Reinier van Zutphen. Zij vertegenwoordigen drie Hoge Colleges van Staat, die overheid, regering en parlement adviseren en controleren.

Hoe chic en eerbiedwaardig ze in naam ook zijn, alle drie lopen ze tegen dezelfde problemen aan. De Eerste en Tweede Kamer nemen onvoldragen wetten aan, waarschuwt de Raad van State vaak, maar naar die kritiek wordt lang niet altijd geluisterd. Het kabinet gaf tijdens de coronacrisis – maar ook daarvoor – miljarden uit zonder dat het parlement greep heeft op de resultaten, stelde de Rekenkamer. Sterker, zegt Arno Visser, dit is al tientallen jaren een groeiend probleem. En Reinier van Zutphen waarschuwde al in 2017 voor wat later de Toeslagenaffaire is gaan heten. Maar, zei hij, „het mensbeeld bij de overheid van de burger als fraudeur is intact gebleven”.

Hoe kan er een nieuwe bestuurscultuur ontstaan, met ‘macht en tegenmacht’, of wat hebben ‘radicale nieuwe ideeën’ van demissionair premier Mark Rutte (VVD) überhaupt voor zin, als er niet naar de al bestáánde tegenmacht wordt geluisterd? Daarover spreken de drie voormannen van de Hoge Colleges van Staat, bijeen op een woensdagavond, op uitnodiging van NRC.

Terwijl wordt gepraat, is informateur Johan Remkes even verderop bezig met zijn zoveelste formatieronde. Ook zij zijn in een eerder stadium uitgenodigd bij toenmalig informateur Herman Tjeenk Willink. Daar vertelde Van Zutphen dat herstel van vertrouwen van de burger in de overheid prioriteit moet krijgen.

Lees ook dit interview met Arno Visser: ‘Het zelfbeeld van Nederland klopt niet meer’

Maakt u zich zorgen over wat dit formatieproces doet met het vertrouwen in politiek en bestuur?

Thom de Graaf: „Het duurt en het duurt maar. Ik maak me zorgen. Burgers geven vertrouwen aan partijen bij verkiezingen, terwijl dat vertrouwen steeds dunner wordt naarmate dit proces langer duurt.”

Reinier van Zutphen: „Ik hoop dat het inzicht bij politici doordringt dat de burgers echt zitten te wachten op een regering.”

Hoort u dat vaak?

Van Zutphen: „Niet zozeer over de formatie, maar ik merk bij burgers een groot ongeduld over politiek en overheid. De gemene deler is dat overheden, heel klassiek, niet responderen.”

De Graaf: „Kijk eens in wat voor crises we zitten. De coronacrisis is niet voorbij. De klimaatcrisis is in alle hevigheid bezig. Wonen, de arbeidsmarkt. Met een demissionair kabinet gaat een land ook wel door. Maar er is geen politiek gedragen beleid mogelijk. Dat moet echt veranderen.”

Van Zutphen: „Burgers verwijzen vaak naar de Toeslagenaffaire, en vergelijken wat hun overkomt met die affaire. Dat is heel begrijpelijk. En daarom moet de overheid laten zien dat ze waarmaakt wat ze sindsdien heeft beloofd. Daar is een kabinet voor nodig. Een demissionair kabinet heeft geen horizon. Een missionair kabinet wel.”

De Toeslagenaffaire staat dus niet op zichzelf?

Arno Visser: „De Toeslagenaffaire bracht verschillende dingen samen die je elders ook mis ziet gaan. De veel te snelle invoering van een nieuw toeslagensysteem. Een nieuwe taak voor uitvoeringsorganisaties, zonder dat er goed over is nagedacht. Een scheiding tussen beleid en uitvoering: hetzelfde. ICT-systemen die te laat worden ontwikkeld of die een taak moeten uitvoeren waar ze niet op berekend zijn. En de discrepantie tussen intenties van bestuurders en de harde controle achteraf. Maar alles in één systeem, dat gebeurt zelden. Gelukkig maar. Daarom duurde het zo lang voor het probleem in volle omvang zichtbaar werd. We hebben al in 2008, 2009 op onderdelen gewaarschuwd. Jullie ook!” Visser wijst naar De Graaf en Van Zutphen.

De Graaf: „Er zitten structurele elementen in. De kwaliteit van wetgeving was ondermaats, er waren politieke golfbewegingen. Het ging van fraude keihard aan willen pakken tot zeggen: het is heel zielig voor mensen.”

Visser: „Ons past ook zelfreflectie. Blijkbaar konden we onze kritiek niet goed voor het voetlicht brengen.”

Dus: er is niet geluisterd.

De Graaf: „Wij beslissen niet. We oordelen. Adviseren. Controleren. Leggen de vinger op de zere plek. Maar zij (hij wijst in de richting van het Binnenhof) moeten beslissingen nemen. Dat kunnen we niet afdwingen, we kunnen alleen maar op de deur blijven kloppen.”

Dus het systeem luistert niet naar geïnstitutionaliseerde tegenmacht.

Visser onderbreekt: „Dat is een lastige. Wij zijn ook deel van het systeem.”

Van Zutphen: „Wat ik heb geleerd, is dat ik beter moet nadenken over de vraag wat effectief is. Ik dacht lang: ik heb mijn werk goed gedaan als we een deugdelijk rapport afleveren, zodat iedereen kan lezen hoe het beter kan. Uit de Toeslagenaffaire heb ik geleerd dat dat onvoldoende is. Als wij onszelf serieus nemen, moeten we een stap verder gaan. Mensen moeten eraan wennen, maar ik zeg nu: ‘Hé, je vond het toch zo’n slim rapport? Waarom doe je er niks mee?’”

Lees ook dit interview uit 2020 met Thom de Graaf: ‘Als de politiek normen openlaat, stelt de rechter die’

Hoe dan? U belt bewindspersonen of Kamerleden?

„Ja. Ik heb mezelf wel afgevraagd: waarom ben ik toen niet boos geworden in 2017?” In dat jaar waarschuwde de Nationale ombudsman al voor grote problemen bij de kinderopvangtoeslagen. Ouders werden ten onrechte als fraudeur bestempeld en moesten geld terugbetalen. „Ik dacht toen: ik heb mijn werk toch goed gedaan? Nu denk ik: ik heb ook een deel van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van aanbevelingen die ik doe.”

Komen er andere affaires aan het licht?

„Dat weet ik niet. Maar er zijn veel mensen die zich hebben gemeld, en zeggen dat ze het slachtoffer zijn van overheidshandelen op het gebied van andere toeslagen. Dat moeten we uitzoeken. Maar: bij de overheid en uitvoeringsorganisaties zijn er onvoldoende mogelijkheden om bij signalen dat er iets misgaat in te grijpen. Als klachtbehandelaar voor overheidshandelen is dat een grote les. Daar heb ik me in vergist.”

Visser: „Als wij iets met zijn drieën al niet begrijpen, hoe moet de burger het dan begrijpen? Waarom hebben we het zo ingewikkeld gemaakt? Dat proberen we te agenderen.”

Het gesprek gaat over een interview dat demissionair minister Sander Dekker (Rechtsbescherming, VVD) onlangs aan NRC gaf. Hij zei: „Je kunt niet zeggen dat de gedupeerden geen toegang tot het recht hadden, want ze kwamen uiteindelijk wel bij de Raad van State. Alleen werden ze daar in het ongelijk gesteld.”

Thom de Graaf zegt: „Formeel heeft hij een punt, maar er ging een wereld van onrecht achter schuil. Dat hebben wij ook geleerd. Er werd wetgeving gecreëerd die desastreus uitpakte. Gebrek aan vertrouwen tussen overheid en burgers kan leiden tot wetgeving die heel hard is.”

Arno Visser: „Het Toeslagenstelsel ging om zeven miljoen huishoudens die tientallen miljoenen brieven kregen. Voor het individu was het niet te behappen. Het was met goede bedoelingen begonnen, maar is onuitvoerbaar geworden.”

De Graaf: „De weg naar de hel is geplaveid met goede bedoelingen.”

Visser: „Dit gebeurt vaker, hè? Dat beleid en uitvoering een enorme afstand hebben. Waardoor mensen tussen wal en schip vallen. Of waardoor de Tweede Kamer geen weet heeft van de uitvoering van wetten die ze aannemen.”

Het mensbeeld van de overheid is gebaseerd op het idee dat iedereen gaat frauderen als hij de kans krijgt

Reinier van Zutphen Nationale Ombudsman

Reinier van Zutphen knikt: „Deze patronen zie ik heel vaak.”

Visser: „Neem de decentralisaties. Wij hebben daar rond 2014, toen die op het punt stonden ingevoerd te worden, allemaal voor gewaarschuwd. Maar onder druk wordt alles vloeibaar. Het hele politieke spectrum was het erover eens dat die decentralisaties er moesten komen. We hebben nog gezegd: neem de tijd, stel het desnoods uit en doordenk alles beter. Kon niet, want er lag een politiek compromis. Het ging vervolgens in een razend tempo. Ja, dan loop je op dag twee tegen de PGB-ellende aan. En we zitten nu nog met alle problemen in de jeugdzorg.”

Ligt dat ook aan de kwaliteit van wetten? Vindt u dat die achteruitgaat?

De Graaf: „Dat niet, maar de kwaliteit is onvoldoende op orde. Overigens komt de meeste wetgeving van de regering, niet van de Tweede Kamer.”

Visser: „Wat ik zie, is dat een wet op zichzelf goed kan zijn, maar strijdig is met een andere wet. Neem de waterkwaliteit en geothermie. We willen in het belang van duurzaamheid meer warmte uit de grond halen en minder gas verbruiken, dus moet er meer geboord worden – dat is de ene wet. En een andere wet zegt: bewaak je waterkwaliteit, ga niet boren. Dus ieder voor zich kan wel kloppen, maar met elkaar klopt het niet. En die gaan op verschillende momenten door de Kamer, ze worden onvoldoende doordacht.”

Van Zutphen: „Ik zou wensen dat het in de Kamer meer gaat over de vraag: welk probleem willen we eigenlijk oplossen? Zo’n principe dat je met alle juridische middelen fraude wilt bestrijden – hoe pakt dat uit in de sociale zekerheid, hoe werkt het fiscaal, wat betekent dat voor het Openbaar Ministerie als dit de grondgedachte is? Willen we echt zo onze samenleving inrichten? Ik zou willen dat dáár de discussie over ging. De burger heeft er belang bij dat de grote lijn veel duidelijker is dan nu. Ik zie nu veel de waan van de dag.”

De Graaf: „Maar daar kunnen wij bij helpen. Daar zijn onze instituties voor.”

Visser: „Jullie ook.” Hij wijst naar de interviewers.

Van Zutphen: „Ik zie een patroon. Het mensbeeld van de overheid is de afgelopen vijftien jaar gebaseerd op het idee dat iedereen gaat frauderen als hij de kans krijgt. Van die koude kermis zijn we allemaal thuisgekomen, met alle gevolgen van dien.”

Lees ook dit interview uit 2020 met Reinier van Zutphen: Nationale Ombudsman ziet etnisch profileren in alle lagen van de overheid

Gaat het alleen om wetten? Politieke akkoorden worden steeds belangrijker, zoals het Pensioen- en Klimaatakkoord.

De Graaf: „Al die polderakkoorden… we besluiten met zijn allen, maar de wetgever moet het uitvoeren. Dikke regeerakkoorden hebben hetzelfde nadeel. Het politieke primaat moet bij de regering en in het parlement liggen.”

Van Zutphen: „We moeten concluderen dat de kracht en weerbaarheid van de burger tekortschieten bij grote besluiten. Ik zag dat er 45.000 aanvragen zijn gedaan voor de 30.000-euro-regeling. Dat zijn mensen die we helemaal niet hebben gezien in de rechtspraak of bij de klachtenbestanden. Maar ze zeggen wel de dupe te zijn van overheidshandelen. De Toeslagenaffaire heeft dat genadeloos blootgelegd. Maar het zit ook in PGB’s, of de bijzondere bijstand. De mogelijkheid om jezelf te beschermen als burger tegen de overheid is veel kleiner dan ik zelf ooit had gedacht.”

Is de overheid die haar eigen burgers wantrouwt verdwenen?

De Graaf: „Daar waarschuw ik voor, het zijn golfbewegingen. Nu zitten we ergens op de golf van: laten we nu zonder enig probleem iedereen compenseren, want we zijn enorm geschrokken van de Toeslagenaffaire. En dat over een paar jaar, wie weet, weer ergens anders wordt gezegd: we zien fraude en we moeten dat aanpakken, de wet moet sterker.”

Visser: „Het is een disbalans. Want bij de invoering van het toeslagensysteem was het idee nog dat zonder voorwaarden vooraf geld werd gegeven. Er was een groot vertrouwen dat de mensen het juiste bedrag aangaven en dat de overheid over de juiste informatie beschikte. Dat was een overschatting. Dát is jaren later omgeslagen in een sfeer van wantrouwen, controleren en terugpakken. Het is overigens interessant om te zien dat sommige mensen die het debat aan het begin voerden dat ook later deden.”

Doelt u nu op Pieter Omtzigt?

Visser: „Onder anderen, maar niet alleen hij, velen.”

Van Zutphen: „Die vrees voor misbruik was terecht. Er wérd misbruik gemaakt. Maar er is bij de bestrijding van misbruik ook ander gedrag onder geschaard. Het verkeerde vinkje in een formulier, mensen die een bonnetje niet konden overleggen. Het sloeg door. Voor fraudeurs bestaat het strafrecht. Die 45.000 getroffenen zijn geen die hard fraudeurs. Echt niet.”