Eerst de begrotingsdiscipline, of eerst het klimaat?

Klimaatinvesteringen De vele miljarden die nodig zijn om de economie te vergroenen, verdragen zich slecht met de Europese begrotingsnormen. Moet er een uitzondering worden gemaakt voor investeringen die leiden tot minder uitstoot?

Illustratie Laura Langerak

Volgens demissionair premier Mark Rutte (VVD) zijn er de komende jaren „tientallen miljarden” voor nodig: investeringen om de Parijse klimaatdoelen te halen. Dat is bóvenop de 6,8 miljard euro die het demissionaire kabinet op Prinsjesdag vrijmaakte voor het klimaat, onder meer voor groene subsidies aan bedrijven, CO2-opslag en infrastructuur voor waterstof.

Rutte, die dit zei tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen, is niet de enige die de geesten rijp maakt voor grote klimaatuitgaven. Een half tot een vol procent van het Europese bbp is jaarlijks aan extra investeringen nodig om de klimaatdoelen te halen, schrijft de Brusselse denktank Bruegel in een recent rapport.

Een groep Nederlandse economen en politicologen houdt het in een recent advies aan Tweede Kamer en kabinet op anderhalf procent van het bbp, maar gezien de „ongekende omvang” van de transitie, „bestaat de kans dat deze cijfers conservatief geschat zijn”. Intussen gonst het in Europa van de pleidooien voor een ‘groene industriepolitiek’: grootschalige overheidsinvesteringen om bedrijven te helpen bij vergroening en innovatie.

Lees ook: Groene industriepolitiek, is dat een goed idee?

Het moge duidelijk zijn: begrotingsdiscipline nastreven zal lastig worden na de coronacrisis. Want de aanpak van die ándere crisis – die van het klimaat – belooft heel kostbaar te worden. Ook roept het de vraag op: moeten staatsschulden en begrotingstekorten na de pandemie koste wat kost weer naar de niveaus van daarvoor – ook als de reductie van CO2-emissies dan trager gaat? Of is er juist souplesse nodig in de begrotingsregels om klimaatinvesteringen veilig te stellen?

Begrotingsregels terzijde

In het begin van de pandemie schoven politici in Den Haag en Brussel eensgezind de eigen begrotingsregels terzijde. Het Europese stabiliteitspact, dat begrotingstekorten aan een maximum van 3 procent bindt en staatsschulden aan een limiet van 60 procent, werd tijdelijk buiten werking gesteld, in elk geval tot eind 2022.

In Nederland loopt het begrotingstekort dit jaar door corona-noodmaatregelen op naar 6 procent van het bbp. In andere EU-landen neemt het tekort nog verder toe, in Italië bijvoorbeeld tot krap 10 procent.

Als de economie eenmaal is hersteld van de coronaschok, zou normaliter een terugkeer naar bescheidenheid in de staatsuitgaven logisch zijn. Het opbouwen van buffers in ‘goede’ tijden geldt, vooral in landen als Nederland en Duitsland, als het fundament van gezonde staatsfinanciën.

Maar het begint alom te knagen, zeker na het recente alarmerende rapport van VN-klimaatpanel IPCC en na een zomer met natuurrampen en hitterecords. Vergt de klimaatcrisis, die vooral de jonge en toekomstige generaties zal treffen, niet nú meer financiële flexibiliteit?

En dus gaan er in Europa steeds meer stemmen op voor wat een ‘groene gouden regel’ heet: het uitzonderen van investeringen in de klimaattransitie bij de berekening van de staatsschuldquote (de staatsschuld als deel van het bbp) en het begrotingstekort (ook als percentage van het bbp).

Eurocommissaris Paolo Gentiloni (Economie) opperde al meermaals dat zo’n uitzondering in de toekomst mogelijk én noodzakelijk is. „Om onze ambitieuze klimaatdoelen te halen, hebben we enorme particuliere, maar ook publieke investeringen nodig”, benadrukte de Italiaan onlangs in interviews met Europese kranten.

Tijdens een overleg van Europese ministers van Financiën in Slovenië lag begin september een notitie op tafel van de economische denktank Bruegel, met een pleidooi voor een nieuw ‘groen begrotingspact’.

De extra investeringen die EU-landen moeten doen om hun klimaatdoelen te halen, komen per jaar neer op pakweg 100 miljard euro (0,5 à 1 procent van het bbp). „Zonder de mogelijkheid van extra begrotingstekorten zal de EU haar doel van klimaatneutraliteit niet bereiken”, aldus het rapport.

De groene uitzonderingsgrond zal centraal komen te staan als de discussie over de toekomst van de begrotingsregels volgend jaar echt op gang komt. De Franse minister van Financiën Bruno Le Maire sprak zich al uit als voorstander, terwijl zijn Oostenrijkse collega Gernot Blümel direct sceptisch was. „Vanuit een economische, wetenschappelijke opvatting kan het logisch klinken. Maar we hebben in het verleden vaak genoeg gezien dat uitzonderingsregels gebruikt worden als excuus om je niet aan de regels te houden”, aldus Blümel.

Definitiedebat

De vraag is dan bijvoorbeeld: wat zijn ‘groene’ investeringen, wie bepaalt de criteria daarvoor en controleert of landen eraan voldoen? Moet er een ‘groene trojka’ komen, die ingrijpt als landen zich niet aan de klimaatregels houden – zoals de drie instituten die toezicht hielden toen de eurocrisis speelde?

Eerder al discussieerde Europa over het toestaan van ‘toekomstgerichte’ investeringen, maar het debat daarover verzandt altijd in definitiebepalingen. De Bruegel-onderzoekers erkennen dit probleem, maar voorzien minder moeilijkheden door het nauw omschreven doel van vermindering van de CO2-uitstoot.

Ook in Nederland is niet iedereen blij met een green golden rule. De ‘commissie Europese economie’, een groep economen en politicologen, voorgezeten door de Amsterdamse hoogleraar economie Roel Beetsma, adviseerde het kabinet in juli om het idee níet te steunen. De groene begrotingsregel vormt „een risico voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën”, aldus de commissie. Linksom of rechtsom tellen de klimaatuitgaven op bij staatsschulden van lidstaten, zo betoogt de commissie. En hoge schulden „beperken de veerkracht van landen”.

Lees ook een interview met twee leden van de ‘Commissie Europese economie’

Niettemin schreef dezelfde commissie dat klimaatinvesteringen de EU jaarlijks 1,5 procent van het bbp of meer zullen kosten. Hoe moet dit worden gefinancierd, zonder dat tekorten en staatsschulden van lidstaten te veel oplopen?

Beetsma sprak deze week in Amsterdam op een bijeenkomst van Sustainable Finance Lab (SFL), een netwerk van academici die een duurzame financiële sector voorstaan. Hij bepleitte daar meer investeringen „op centraal niveau”, dus door EU-instellingen, in plaats van (hoofdzakelijk) door de lidstaten. Hij ziet graag groene EU-projecten, zoals aanleg van hogesnelheidslijnen en verbetering van elektriciteitsnetwerken. Als lidstaten via een groene gouden regel extra eigen ruimte krijgen, bestaat het risico dat lidstaten gaan rommelen met de regels door „uitgaven te verpakken als klimaatuitgaven”, zei de hoogleraar.

Europese schulden

ING-hoofdeconoom Marieke Blom, die ook deelnam aan de SFL-bijeenkomst, staat juist sympathiek tegenover de groene gouden regel. Het is een politiek haalbare manier om „ruimte te maken voor klimaatinvesteringen”, zei ze. Of die investeringen door lidstaten worden gedaan of op EU-niveau zoals Beetsma voorstelt, maakt in economisch opzicht niet veel uit, licht ze toe aan de telefoon. „Voor het centrale EU-niveau betekent dit wel dat je nieuwe gemeenschappelijke Europese schulden zou maken”, zegt ze. Voor het EU-herstelfonds van 750 miljard euro – waarvan minimaal 37 procent naar het klimaat moet gaan – maakt de Europese Commissie zelf schuld.

Blom meent dat de Nederlandse politiek, net als het rapport-Beetsma, nog te veel doortrokken is van „bufferdenken”: het idee dat het in tijden van economische voorspoed altijd verstandig is de staatsschuldquote omlaag te brengen om buffers op te bouwen. Daar brengt ze tegenin: „Investeringen die renderen, mág de overheid niet alleen doen, die móét ze doen.” Dat ‘renderen’ betekent in dit geval dat grote toekomstige economische schade door klimaatopwarming (afnemende oogsten, natuurrampen, productiviteitsverlies) moet worden voorkomen. Blom: „Economisch onderzoek laat zien dat niet-investeren in het klimaat hoogstwaarschijnlijk op de langere termijn duurder is, ook voor de overheid en dus ook voor de toekomstige belastingbetaler.”

Volgens Beetsma betekent effectief klimaatbeleid niet in alle gevallen dat de begrotingstekorten omhoog moeten. Om particuliere investeringen aan te jagen, kan de overheid een „coördinerende” rol spelen tussen bedrijven, zei hij in Amsterdam. En een effectieve klimaatmaatregel die de overheid „géén geld kost”, is een hogere beprijzing van CO2. Hogere CO2-prijzen zullen innovatie in groene technologie stimuleren, aldus de econoom.

Lees ook: De prijs van een ton CO2 kan het klimaat maken – of breken

Subsidies als smeermiddel

Blom van ING vindt ook dat hogere CO2-prijzen nodig zijn, maar die moeten dan wel samengaan met flinke investeringen en subsidies. Nieuwe technologieën, zoals voor waterstof, hebben overheidssteun nodig om van de grond te komen. En groene subsidies, bijvoorbeeld voor verduurzaming van woningen, kunnen de pijn van hogere CO2-belastingen voor de burger verlichten, zegt ze. „Subsidies zijn ook een smeermiddel.”

Politiek Den Haag lijkt dit ‘smeermiddel’ te hebben ontdekt. Daar is de VVD, een partij die traditioneel de begrotingsdiscipline hoog in het vaandel heeft, opvallend geporteerd van klimaatsubsidies. Want nog erger dan een kwistige overheid, is een burger die boos wordt. „De VVD heeft liever subsidies voor windmolens dan gezinnen in het donker, of gezinnen met torenhoge rekeningen”, zei waarnemend VVD-fractievoorzitter Sophie Hermans laatst in een filmpje op Twitter.

De discussie over extra ruimte voor klimaatinvesteringen is in Duitsland extra urgent. Anders dan in andere landen is daar een verbod op het aangaan van extra schulden (boven een bepaalde drempel) vastgelegd in de grondwet: de zogeheten Schuldenbremse (schuldenrem). Vrijwel alle grotere partijen, met uitzondering van de Groenen, hebben gezegd niet aan die regel te willen tornen. Maar Duitsland ontkomt niet aan de discussie hoe de klimaattransitie dan wél gefinancierd kan worden – zeker nu de Groenen vrijwel zeker aan een nieuwe coalitie zullen deelnemen.

Duitse economen speculeren over een ‘buitenbudget’. Dit is een financieel instrument buiten de reguliere begroting, mogelijk een overheidsfonds, waarin klimaatinvesteringen kunnen worden ondergebracht. De staatsschuld zou dan niet oplopen. Hoogleraar Jens Südekum, tevens verbonden aan de sociaal-democratische SPD, pleitte deze week in een opiniestuk voor zo’n fonds. Het zou een brug kunnen slaan tussen de liberale FDP, fel tegenstander van een oplopend begrotingstekort, en de Groenen, die veel meer klimaatinvesteringen willen.

Een berekening van denktank Institut der deutschen Wirtschaft liet onlangs zien dat alle (klimaat)plannen die partijen voorstellen totaal onhaalbaar zijn zonder opschorting van de schuldenrem. Een speciaal investeringsfonds zou uitkomst kunnen bieden. Duitsland heeft er bovendien ervaring mee: de extra kosten voor de hereniging van Oost en West werden begin jaren negentig gefinancierd vanuit een speciaal Fonds Deutsche Einheit. Toen was de hereniging de buitengewone politieke opgave. Nu lijkt de klimaattransitie dit te worden.