De prijs van een ton CO2 kan het klimaat maken - of breken

Emissiebeprijzing Het is misschien wel de belangrijkste prijs ter wereld: die van CO2. Om het klimaat te redden, zijn hogere CO2-prijzen nodig: voor bedrijven, én voor burgers. Maar politici vrezen de kiezer. En dreigt er straks een klimaathandelsoorlog?

Foto Getty Images, illustratie Lars Zuidweg

Een „mokerslag”, waardoor het klimaatbeleid „aan diggelen” ligt. Zo luidde het commentaar van de Zwitserse krant Neue Zürcher Zeitung na een referendum in juni. Die volksraadpleging verdient alsnog een plekje in de schijnwerpers. Want in wezen ging die over één van de grote economisch-politieke vraagstukken van deze tijd: wie gaat er hoeveel betalen voor de uitstoot van CO2, nu de economie zo snel mogelijk CO2-vrij moet worden?

Met 51,6 procent van de stemmen wezen de Zwitsers een politiek breed gedragen voorstel af om de CO2-uitstoot in 2030 te halveren ten opzichte van 1990. Verzet riep vooral de verhoging van CO2-belastingen op, bedoeld om vervuilende activiteiten te ontmoedigen. Huishoudens zouden per ton CO2 maximaal 210 Zwitserse frank (194 euro) gaan betalen.

Wat dat in de praktijk zou betekenen? Een gemiddeld Zwitsers gezin, mét benzineauto en zonder zonnepanelen dat jaarlijks één vliegreis maakt in Europa, zou daarmee zo’n 90 euro per jaar extra kwijt zijn, zo berekende de regering.

Dát pikten de meeste kiezers niet in het Alpenland, ook al is de gemiddelde temperatuur nu al met 2 graden gestegen – dubbel zoveel als gemiddeld op aarde – en zijn de gletsjers aan het smelten.

Dit toont aan hoe lastig het is om de maatschappelijke schade van CO2-uitstoot – de ontwrichting van het klimaat – te vertalen in een prijs die burgers, consumenten en bedrijven betalen. Dát die prijs betaald moet gaan worden, dat zegt een groeiend koor van economen, politici en internationale organisaties. De afgelopen zomer won het idee van CO2-beprijzing terrein, ondanks het Zwitserse ‘nee’.

De Europese Commissie stelde voor het emissiehandelsysteem, waarin CO2-emissierechten voor de industrie worden verhandeld volgens een marktprijs, aan te scherpen en uit te breiden. Intussen lanceerde China zijn eigen emissiehandelsysteem. En het Internationaal Monetair Fonds stelde een internationale bodemprijs voor CO2 voor.

Wat is nu precies de ‘prijs’ van CO2? Die wordt berekend per ton. Een ton CO2 is, bijvoorbeeld, de uitstoot na het rijden van 6.000 kilometer in een benzineauto met een verbruik van 1 op 15. Een jaar aardgasgebruik van een gemiddeld huis levert 2,5 ton CO2-uitstoot op.

Hoewel steeds meer landen aan een vorm van CO2-beprijzing doen – de Wereldbank telt er 45 – hangt aan nog bijna 80 procent van alle CO2-uitstoot géén prijskaartje. Wereldwijd, zo berekende het IMF, ligt de CO2-prijs gemiddeld op een schamele 3 dollar per ton. Dat is ver beneden de minimumprijzen die het IMF zelf nodig acht om emissies fors omlaag te brengen: 25 dollar voor arme landen, 50 dollar voor opkomende landen en 75 dollar voor rijke landen.

Sommige economen, en bijvoorbeeld de industrielandenclub OESO, denken overigens dat CO2-prijzen van meer dan 100 dollar nodig zijn om de doelen te halen die het Klimaatakkoord van Parijs stelt. In de Europese emissiehandel, die 40 procent van de uitstoot in de EU dekt, stijgt de CO2-prijs al een tijdje flink. Hij ligt nu rond de 60 euro.

Waarom kent de wereld niet allang een hogere prijs op CO2-uitstoot? NRC sprak met experts over de economische logica van zo’n prijs, over internationale hindernissen én over de angst voor de kiezer.

1 De prijsprikkel als klimaatredder

De „belangrijkste prijs ter wereld”, stond er laatst als kop boven een artikel in de Duitse Frankfurter Allgemeine Zeitung over de CO2-prijs. Het is een prikkelende gedachte. Als er al zoiets als een ‘belangrijkste prijs ter wereld’ bestaat, zou je misschien eerder aan de olieprijs denken. De prijs van een vaatje olie werkt, via de prijzen van vervoer en productie, door in zowat alles wat we kopen – en bepaalt zo veel van onze welvaart.

Maar in tijden van klimaatverandering moeten vertrouwde graadmeters uit het fossiele tijdperk misschien plaatsmaken voor nieuwe. Want de opwarming van de aarde door CO2 en andere broeikasgassen zal een enorme impact hebben op de welvaart, denken veel economen. „Denk aan productiviteitsverlies door hitte, fysieke schade door natuurrampen, en verstoring van handelsketens”, zegt Sandra Phlippen, hoofdeconoom van ABN Amro.

Veel economen zien een prijsprikkel, in de vorm van een hogere CO2-prijs, als dé manier om het tij te keren

De ramingen van het wereldwijde bbp-verlies door ongebreidelde klimaatverandering zijn met veel onzekerheid omgeven en lopen sterk uiteen, van 7 procent tot wel 37 procent in het jaar 2100. Duidelijk is dat landen in warme regio’s – dikwijls arme landen – rekening moeten houden met een veel hoger welvaartsverlies, schrijft het IMF.

Veel economen zien een prijsprikkel, in de vorm van een hogere CO2-prijs, als dé manier om het tij te keren. Hoe zo’n prikkel werkt: een hogere CO2-prijs maakt klimaatschadelijke productie of consumptie duurder ten opzichte van duurzamer alternatieven. Voor een fabriek wordt het dan aantrekkelijker om bijvoorbeeld geen gas, maar groene stroom of waterstof te gebruiken als energiebron. En de consument zal relatief meer betalen voor het vliegtuig, en minder voor de trein. Vanwege de verschuiving naar duurzame keuzes worden investeringen in verduurzaming ook relatief rendabeler, wat de transitie weer versnelt. Phlippen: „Als we echt die U-bocht willen maken, ontkom je er niet aan om álle bedrijven, álle consumenten, een prijs voor CO2-uitstoot te laten betalen.”

Vier oud-presidenten van de Amerikaanse centrale bank, 28 Amerikaanse Nobelprijs-economen en nog eens ruim 3.500 andere economen ondertekenden in 2019 een open brief waarin ze pleitten voor een „onmiddellijke” CO2-belasting in de Verenigde Staten. Vooralsnog tevergeefs.

Eén van de ondertekenaars is Carolyn Fischer, hoogleraar milieu-economie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. De huidige prijs van CO2, zegt de Amerikaans-Canadese aan de telefoon, omvat níét de „externe kosten” voor economie en maatschappij in de vorm van klimaatschade: „Als producenten en consumenten deze kosten niet betalen, geef je ze in feite een subsidie.”

Het gemis aan een belasting op iets als ‘subsidie’ beschouwen, dat lijkt de wetten van de markteconomie te tarten. Maar Fischer staat allesbehalve alleen: er is nu een brede omslag in het denken gaande. Bijvoorbeeld bij het IMF, een organisatie die klimaatverandering inmiddels als economisch probleem van de hoogste orde beschouwt. Ook het IMF spreekt van indirecte „subsidies” op fossiele energie. Die bedroegen in 2015 wereldwijd in totaal 4.700 miljard dollar, aldus het IMF, ofwel 6,3 procent van het mondiale bbp. De conclusie van het fonds: fossiele energie moet „véél duurder” worden door hier CO2-belastingen op te heffen.

2 CO2-beprijzing: moet dat écht?

En toch: niet iedereen wil luisteren. Opmerkelijk is het contrast tussen Europa, dat CO2-beprijzing uitbreidt, en de Verenigde Staten, die onder president Joe Biden kiezen voor alternatief klimaatbeleid.

Van het prijssysteem dat Europa wil uitbreiden, merkt de gewone burger nog niet veel. Maar de emissiehandel raakt het bedrijfsleven al jaren. Onder dit systeem, al van kracht sinds 2005, vallen de 10.000 grootste vervuilers in de industrie en in de energieopwekking van de Europese Unie, waaronder 450 in Nederland – denk aan Tata Steel en de energiecentrales. De toegestane hoeveelheid emissies (gevat in ‘emissierechten’) gaat binnen dit systeem geleidelijk omlaag, met ruim 2 procent per jaar, tot op of nabij de nul in 2050 (net zero). De uitstootrechten die bedrijven binnen dit systeem kunnen kopen en verkopen, worden daardoor schaarser – en duurder.

De CO2-prijs in het systeem is sinds begin dit jaar bijna verdubbeld en ligt nu op zo’n 60 euro per ton. Die stijging komt door aanscherpingen van het emissiehandelsysteem, maar ook door tijdelijke factoren, zoals het internationale gastekort, waardoor de vraag naar kolen is gestegen.

Sinds 2005 is de CO2-uitstoot van de bedrijven die onder het systeem vallen gedaald met 35 procent – en volgens diverse economische studies speelt de prijsprikkel daarin een rol. Dát smaakt naar meer, vindt de Europese Commissie. Ook bedrijven die brandstof leveren voor transport en energie voor woningen en bedrijfspanden (denk aan Shell of Eneco) moeten eronder gaan vallen. Het verschil met nu: huishoudens gaan de kosten dan duidelijker en directer merken, in de vorm van een hogere benzine- en energierekening.

In de VS probeert de regering-Biden dat laatste juist te vermijden. Janet Yellen, minister van Financiën, was als oud-president van de centrale bank, de Federal Reserve, een van de ondertekenaars van de Amerikaanse economenbrief over de CO2-heffing. Maar nu dient ze onder een president die terugschrikt voor klimaatbelastingen: volgens Amerikaanse media omdat hij niet wil dat de lage inkomens op kosten worden gejaagd.

Biden, die wél zegt het klimaat belangrijk te vinden, lijkt vooralsnog te kiezen voor alternatieven. Dan gaat het om regulering (zoals hogere emissiestandaarden voor auto’s) en subsidies (onder meer voor elektrificatie van vervoer).

Kun je de Parijse doelen halen zonder CO2-beprijzing? Economen zijn sceptisch. Regulering werkt maar tot op zekere hoogte, zegt Michael Pahle, milieu-econoom aan het instituut PIK in Potsdam, dat zich richt op onderzoek naar de gevolgen van klimaatverandering. Een gedwongen sluiting van kolencentrales vindt Pahle bijvoorbeeld „duidelijk zinvol”, net als strengere uitstootnormen voor auto’s. Maar nu de klimaatdoelen ambitieuzer worden, wordt emissiereductie ook „complexer” omdat ze afhangt van „duizenden beslissingen per dag” van consumenten en bedrijven. „Beprijzing is dan verreweg het efficiëntst en ook onontbeerlijk. Als je zegt: we moeten klimaatneutraal worden en dat gaat niks kosten, is dat ongeloofwaardig.”

Ook overheidssubsidies kennen beperkingen, zegt Frans Rooijers, directeur van onderzoeksbureau CE Delft. „Lange tijd is het beleid daarop gericht geweest. Maar er bestaat altijd grote onzekerheid over het effect.”

Miljardensubsidies voor groene energie in Nederland bleken bijvoorbeeld niet voldoende om emissies omlaag te brengen. Economische groei en de opkomst van energievretende datacentra zorgden namelijk voor meer energievraag, aldus Rooijers.

Zonder CO2-prijs, zegt Fischer van de VU, „moet je je als regering in allerlei bochten wringen om de klimaatdoelen te halen”. Het is veel effectiever, zegt ze, „om de markt – producenten, consumenten – innovatieve manieren te laten vinden om minder uit te stoten.”

3 CO2-prijs: wie betaalt ?

Om CO2 een prijs te geven, zijn er twee beproefde manieren. Eén ervan is de emissiehandel. Die wordt behalve in Europa ook sinds kort in China en al enige tijd in enkele Amerikaanse en Canadese staten toegepast, waarbij de prijzen overigens lager liggen dan in de EU: tussen de 6,5 euro per ton in China en 15 dollar in de staat Californië. De tweede vorm is een directe belasting per ton uitgestoten CO2. Onder meer Zweden, Denemarken, Frankrijk, Japan en Zuid-Afrika kennen dit soort heffingen. In Zweden ligt de taks op onder meer wegvervoer en verwarming van gebouwen inmiddels op zo’n 118 euro per ton CO2. En ook Nederland kent een CO2-taks: industriële bedrijven die bovengemiddeld veel uitstoten, betalen sinds dit jaar in principe 30 euro per ton CO2 aan de staatskas, oplopend tot 127 euro in 2030, al is de regeling zo ontworpen dat deze in de eerste jaren nauwelijks tot extra lasten voor bedrijven leidt.

Het voordeel van emissiehandelsystemen is dat ze „zekerheid bieden” over het behalen van klimaatdoelen, zegt Rooijers van CE Delft. Ze stellen een plafond aan de toegestane uitstoot per jaar. Het voordeel van een CO2-heffing is de voorspelbaarheid van de prijs van een ton CO2, waarop bedrijven investeringsbeslissingen kunnen baseren.

Uit academisch onderzoek blijkt dat beide vormen van beprijzing effectief zijn om emissies omlaag te krijgen. Welke moet je dan kiezen?

„De beste vorm van een CO2-prijs is de CO2-prijs die je er politiek doorheen kunt krijgen”, zegt Fischer. Waarmee ze wil zeggen: makkelijk is dat niet. Menig Europees politicus zal denken aan de massale protesten van de Gele Hesjes in Frankrijk in 2018, die begonnen uit onvrede met een klimaatheffing op diesel.

Nu de EU ook fossiele energie voor wegvervoer en verwarming onder de emissiehandel wil laten vallen, wordt de CO2-prijs politiek precair, zegt Pahle. „Tot dusver hebben politici de industrie laten betalen, niet de burger. Want de burger is natuurlijk ook kiezer.”

Pahle kan het weten, als Duitser. Duitsland loopt vooruit op de EU-plannen om de emissiehandel uit te breiden. Sinds dit jaar is in Duitsland een emissiehandelsysteem van kracht voor leveranciers van brandstoffen voor transport en verwarming van huizen en gebouwen. De CO2-prijs per ton, die wordt gereguleerd, moet oplopen van 25 euro nu naar 55 tot 65 euro in 2026. Naar alle waarschijnlijkheid zullen energieleveranciers die prijzen doorrekenen aan de consument. Het leidde in Duitsland tot verhitte politieke discussies of, bijvoorbeeld, huurders of vérhuurders de hogere stookkosten moeten gaan betalen. Pahle: „Voor het eerst wordt echt zichtbaar dat het klimaatbeleid ook door burgers betaald moet worden. En dat raakt aan vragen over sociale rechtvaardigheid.”

Politici moeten er goed over nadenken hoe ze de hogere CO2-prijs aan de burger gaan verkopen, zegt Phlippen van ABN Amro. „Uit de gedragseconomie weten we dat financiële prikkels alleen werken als mensen alternatieven hebben, als ze het gevoel hebben dat ze een positieve keuze maken.”

Het kan helpen om de opbrengst van CO2-belastingen direct terug te geven aan de burger, in de vorm van ‘CO2-baten’, suggereert ze. „Moffel dat niet weg in de inkomstenbelasting, maar maak het zichtbaar met een label, zoals ‘tegemoetkoming klimaatkosten’.”

Lees ook: EU zet zich schrap voor stijgende energieprijzen: ‘We moeten heel goed oppassen’

4 Een dreigende klimaathandelsoorlog

Dat iederéén in Europa nu een CO2-prijs gaat betalen – en niet alleen de grote bedrijven – vindt Phlippen essentieel. „Anders moet de industrie de verdere last gaan dragen – en dan maak ik me zorgen of bedrijven dat wel overleven.”

Ze raakt daarmee aan een gevoelig punt. De opgelopen CO2-prijs begint het Europese bedrijfsleven pijn te doen. Want buiten de EU betalen bedrijven amper een CO2-prijs, uitzonderingen als het Verenigd Koninkrijk daargelaten.

Het leidt tot toenemend gemor van werkgevers. Zeker omdat Brussel af wil van de gratis uitstootrechten die het geeft aan bedrijven die concurrentie ondervinden van buiten de EU – nu nog bijna de helft van het totaal. Dit zal de CO2-prijs verder opdrijven. Om de eigen bedrijven te beschermen, stelt de Commissie voor niet-Europese import van CO2-intensieve producten, zoals aluminium, staal, cement en elektriciteit, te belasten met een heffing.

Zo’n CO2-grensheffing is dringend noodzakelijk, zegt Rooijers van CE Delft. „Als de CO2-prijs voor het bedrijfsleven veel hoger wordt, krijg je koolstoflekkage.” Hij doelt op het ‘weglekken’ van emissies naar buiten Europa: Europese bedrijven verliezen de concurrentieslag met vervuilende concurrenten elders, of verplaatsen hun productie naar buiten de EU. Het klimaat is daar niet mee gediend, en de Europese werkgelegenheid ook zeker niet.

Maar de geplande grensheffing – de hoogte ervan wordt gekoppeld aan de Europese CO2-prijs – is internationaal omstreden. Binnen de Wereldhandelsorganisatie krijgt de EU het verwijt van verkapt protectionisme, vooral van landen die zwaar door de heffing dreigen te worden getroffen, zoals Rusland en China. Economen, onder andere van de Amerikaanse denktank PIIE, waarschuwen voor een klimaathandelsoorlog.

Lees ook: China wil eigen tempo kiezen bij klimaatbeleid

Maar in zekere zin is de beoogde grensheffing, die in 2026 moet ingaan, nu al effectief. Want de EU, als economisch blok invloedrijker op het wereldtoneel dan vaak gedacht, heeft zo extra druk gezet op het mondiale debat over de prijs van CO2-uitstoot. Om door Brussel van de grensheffing te worden uitgezonderd, zouden exporterende landen een eigen CO2-prijs moeten invoeren. Niet toevallig wil Rusland nu voor het eerst met emissiehandel gaan experimenteren, in de oostelijke regio Sakhalin. De VS overwegen te gaan rekenen met een ‘impliciete’ CO2-prijs, die de kosten van klimaatregels zou weerspiegelen zonder dat er formeel belasting geheven wordt. Het is de vraag of de EU dit tovermiddel zal accepteren.

Het invoeren van een mondiale bodemprijs voor een ton CO2 is niet eenvoudig. Moet die ‘minimumprijs’ overal even hoog zijn?

Het IMF en ook de OESO pleiten nu voor een mondiale bodemprijs voor CO2. Om een klimaathandelsoorlog te voorkomen, maar ook omdat met zo’n bodemprijs in één keer veel meer CO2 beprijsd zou worden dan met allerlei grensheffingen.

Maar invoering van zo’n mondiale bodemprijs voor een ton CO2 is allerminst eenvoudig. Moet de ‘minimumprijs’ overal even hoog zijn? Het IMF meent van niet: landen die minder ver zijn ontwikkeld of die in het verleden minder hebben uitgestoten, zouden een lagere prijs mogen rekenen. En nog een lastig punt: zouden ‘impliciete’ prijzen worden erkend, en hoe?

Het klinkt als een onoplosbare mondiale puzzel – terwijl er juist haast voor het klimaat geboden is. Maar misschien is er hoop. Recent was er opmerkelijk internationaal politiek succes op een ander, al even lastig fiscaal dossier: 130 landen spraken een minimum-vennootschapsbelasting voor multinationals af. Een bodemprijs voor CO2 zou dan ook mogelijk moeten zijn, meent het IMF. Als een pioniersgroepje van EU, VS, China, India, VK en Canada hierin het voortouw zou nemen, kan de wereldwijde uitstoot met 23 procent omlaag in 2030, zegt het IMF. Genoeg om de temperatuurstijging onder de 2 graden te houden.