Groene industriepolitiek, is dat een goed idee?

Industrie De noodzaak de industrie te vergroenen verenigt links en rechts. Maar hoe doe je dat? Strooi niet met subsidies zonder iets terug te eisen, waarschuwen economen. En accepteer dat niet alle bedrijven de transitie overleven.

Raffinaderijen die olie bewerken, zoals die van BP in Rotterdam, „vormen een eindige business”, zegt Derk Loorbach, hoogleraar sociaal-economische transities.
Raffinaderijen die olie bewerken, zoals die van BP in Rotterdam, „vormen een eindige business”, zegt Derk Loorbach, hoogleraar sociaal-economische transities. Foto Nils van Houts / ANP

Opeens hoor je in Den Haag de term overal vallen: groene industriepolitiek. VVD en D66 noemden het prominent in het stuk dat ze deze zomer samen schreven als aanzet voor een regeerakkoord. Het CDA pleitte er deze week voor in een notitie over klimaatbeleid. Marjan Minnesma van milieu-organisatie Urgenda sprak in het torentje met VVD-premier Mark Rutte over een plan om van Nederland een koploper te maken in het vergroenen van de industrie. En diezelfde Rutte reageerde in de Tweede Kamer enthousiast op een bundel van het wetenschappelijk bureau van GroenLinks over groene industriepolitiek. „Moet je eens kijken hoe Nederland dan een toonkamer kan zijn van hoe je schoon produceert”, zei Rutte in juni.

Het is een idee dat links, rechts en groen kan verenigen: geef miljarden euro’s uit om de industrie in Nederland te helpen verduurzamen, en je kunt een grote klapper maken om de klimaatdoelen te halen. De zware industrie stoot immers veel CO2 uit. Je kunt er nog geld aan verdienen ook, door voorop te lopen met de ontwikkeling van nieuwe technieken. Linkse partijen kunnen zich verheugen over de dalende uitstoot, rechts kan zeggen dat het goed is voor de economie en beide kanten zullen blij zijn met de hoop op meer banen.

Zo kunnen de loopgraven worden verlaten die de afgelopen jaren waren ontstaan tussen links en rechts. Waarbij links vooral zei: de vervuiler moet betalen. En dat zijn in Nederland met name de twaalf grote industriebedrijven, die ruwe olie bewerken, staal maken of kunstmest produceren. De hele industrie stoot ongeveer 30 procent van alle broeikasgassen uit. En waarbij rechts vooral waarschuwde: als je die bedrijven uit Nederland jaagt, gaan ze elders produceren, waar minder strenge regels zijn. Klimaat niet geholpen, de economie wel geraakt.

Groene industriepolitiek biedt zicht op een compromis tussen die twee visies. Help bedrijven met subsidies voor nieuwe, duurzame technieken en door als overheid te investeren in nieuwe infrastructuur, zoals het ombouwen van het gasnetwerk in een net dat waterstof kan vervoeren. En houd bedrijven scherp door hun bijvoorbeeld heffingen op te leggen op de CO2-uitstoot. „Ik vind het belangrijk dat landen als Nederland laten zien dat groene industrie mogelijk is,” zegt GroenLinks Kamerlid Tom van der Lee. „Dat biedt ook kansen. We kunnen bij de industrie koploper zijn.”

Het is allemaal nog pril: wat politieke partijen precies willen, moet nog blijken. De pijnpunten worden bovendien pas duidelijk als partijen gaan onderhandelingen voor een regeerakkoord. Maar volgens bronnen in de demissionaire coalitie wordt op Prinsjesdag al een eerste stap gezet. Dan presenteert het demissionaire kabinet extra geld voor de industrie, zoals voor innovatie.

Wat bij deze nieuwe consensus helpt: er is geld. Tot grote verrassing van het kabinet daalt de staatsschuld volgend jaar alweer. Nederland zit na 80 miljard euro aan crisisuitgaven nog steeds onder de Europese norm van 60 procent van het bbp. Samen met de lage rente schept dat in de Haagse logica ruimte om eenmalig tientallen miljarden euro’s uit te geven aan de probleemdossiers stikstof, klimaat en wonen, valt te horen bij diverse partijen. Bovendien zijn er nog miljarden euro’s beschikbaar uit het Groeifonds en het Europese herstelfonds.

De nieuwe Deltawerken

Politiek gezien klinkt het misschien logisch, maar is de nieuwe groene industriepolitiek economisch ook verstandig?

Economen en transitiedeskundigen hebben daar een gelaagd antwoord op: of het verstandig is, ligt geheel aan de wijze waarop die industriepolitiek wordt vormgegeven. Het is evident dat de overheid de regie moet nemen bij de grote verandering van de economie die nodig is om klimaatverandering tegen te gaan, vinden ze. Bedrijven moeten in dertig jaar vrijwel zonder fossiele brandstoffen gaan produceren en ze moeten hun uitstoot van CO2 per saldo tot nul reduceren.

Daarbij zijn stevige ingrepen door de overheid onvermijdelijk. Maar hoe die klimaatneutrale economie er precies uitziet, is nog niet duidelijk. De aderen van de economie worden niet alleen omgelegd, er moet ander bloed door gaan stromen.

„Dit gaat over veel meer dan industriebeleid, dit gaat over systeemtransities,” zegt Dirk Schoenmaker, hoogleraar aan de Rotterdam School of Management. Daarom moet het beleid zich niet richten op het verhogen van de economische groei maar op een omslag naar een duurzame economie. „Het leuke is: als we dit slim doen, worden dit de nieuwe Deltawerken. Met de aanleg van die zeesluizen creëerde de overheid de watermarkt. Die kennis exporteren we nog steeds internationaal. Ik geloof er heilig in dat dit nu weer kan.”

Uitzonderlijk krachtig overheidsbeleid is dus nodig. Maar, waarschuwt ook Schoenmaker, er zijn bij groene industriepolitiek grote valkuilen. De voornaamste: je vastklinken aan bedrijven die het toch niet gaan overleven. „Industriebeleid richt zich altijd op sectoren die er al zijn”, zegt Harry Garretsen, hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen. „Maar we weten niet hoe de wereld er over twintig jaar uitziet, welke nieuwe bedrijven of technieken ontstaan.”

In de politiek klinkt nu het plan om met de vijf grote industrieclusters (Rotterdam, IJmuiden, Zeeland, Noord-Nederland en Limburg) maatwerkafspraken te maken over hoe ze verduurzamen, in ruil voor hulp. Of met de twaalf grote industriebedrijven. Garretsen: „Dan vereng je het beleid tot twaalf bedrijven. Terwijl het de overheid zou moeten gaan om een maatschappelijke omslag. Is steun aan die twaalf bedrijven dan de beste besteding van overheidsgeld?” Misschien wel, zegt Garretsen, maar je moet eerst zorgvuldig die discussie voeren. „Je proeft dat we al heel ver zijn en met die twaalf bedrijven een nauwe tunnel in rennen.”

Dat is extra riskant omdat niet al deze bedrijven de omslag naar een duurzame economie zullen overleven. „Een deel kan niet in de omslag mee”, zegt Derk Loorbach, hoogleraar sociaal-economische transities aan de Erasmus Universiteit. „Nederland heeft nu bijvoorbeeld raffinaderijen die olie bewerken. Dat is een eindige business.”

Levensgroot risico

Subsidiëren van een ten dode opgeschreven bedrijf is in deze transitie een levensgroot risico, zegt econoom Hans Stegeman, hoofdstrateeg bij Triodos Investment Management, dat zich richt op duurzaam beleggen. „Ik maak me zorgen dat we over tien jaar een parlementaire enquête hebben.” Aan de ondergang van scheepsbouwer RSV begin jaren tachtig hield de Nederlandse politiek een flinke kater over. De overheid stak miljarden in een bedrijf dat niet te redden bleek. Industriepolitiek werd een besmet begrip. Stegeman: „Het risico is nu groter dan bij RSV. Het gaat niet alleen meer om geld steken in bedrijven die het wel of niet halen, maar ook om geld steken in technologie die misschien nooit rendabel wordt.”

Ook als industriebedrijven de transitie wel kunnen doorstaan, is het zaak om op te letten: hoeveel nieuwe technologie kost en dus hoeveel subsidie er nodig is, is vaak moeilijk te bepalen. Stegeman: „Bij de overheid is enorm bezuinigd op kennis over sectoren. Dan is de overheid vatbaarder voor mooie verhalen van de lobbyisten.”

Politici zien deze valkuil natuurlijk ook. Daarom wil VVD-Kamerlid Silvio Erkens harde afspraken met de vijf industrieclusters maken over de stappen die ze moeten zetten. „Als overheid neem je risico door te zeggen: we geven jullie een kans om koploper te zijn. Dan zou ik het vreemd vinden als dat vrijblijvend is.” CDA-Kamerlid Henri Bontenbal denkt aan oplossingen als een boeteclausule. „Misschien moet je de subsidies voorwaardelijk maken: als je vertrekt naar een ander land, moet je die terugbetalen. Of je spreekt af: Tata, we leggen een netwerk voor je deur, maar dan moet je wel tien, vijftien jaar hier blijven.” GroenLinks zoekt de oplossing in een „pittige” heffing op de uitstoot van CO2, en wettelijke plichten, bijvoorbeeld om energie te besparen. Van der Lee: „Bedrijven moeten zelf financieel verantwoordelijk blijven voor vergroening.”

Maar dan moet de overheid óók leveren door de benodigde infrastructuur aan te leggen zoals een zwaarder elektriciteitsnetwerk, zeggen de drie Kamerleden. „De industrieclusters zitten te wachten op beslissingen”, zei Hans Grünfeld, belangenbehartiger van bedrijven die veel warmte of water gebruiken, eerder in NRC. „Tot die tijd gaat niemand investeren.”

Volgens Kamerlid Van der Lee is het daarom wél logisch je te richten op de bestaande industrie. „Je moet uitgaan van het bestaande, want dit zijn grote industriële complexen. Die verplaats je niet zomaar. Maar bedrijven kunnen wel elders duurzame investeringen doen als Nederland te lang wacht.”

Beleid kan slimmer

Investeren in infrastructuur is prima, harde afspraken maken ook, maar groene industriepolitiek kan slimmer, vinden economen. De overheid heeft een veel krachtiger middel in handen: normen opleggen.

De overheid kan nieuwe markten creëren door normen te stellen aan het eindproduct dat industriebedrijven maken, en door de fossiele brandstoffen die ze gebruiken zwaarder te belasten, zegt Stegeman. Ook kan het goed zijn om bij de aanleg van windparken een bepaalde prijs voor hun stroom te garanderen. Daarbij hoort ook het belasten van de uitstoot van CO2. „Zo leg je je niet vast op bedrijven en niet op technieken maar creëer je wel een nieuwe markt. Dan is het veld open voor concurrentie.”

Er moet ruimte blijven voor een bedrijf dat nu nog niet bestaat maar over vijf jaar cruciaal blijkt. Loorbach: „Industriebeleid moet ook ruimte maken voor nieuwe industriële activiteiten buiten bestaande structuren en gevestigde belangen.”

Zeg bijvoorbeeld: over vijftien jaar mag alleen nog staal worden gemaakt dat voldoet aan duurzame normen. Zoals autofabrikanten door overheidseisen hun uitlaatgassen gingen verminderen. Garretsen: „Hóé, dat lost de markt op. Dat geeft zekerheid aan bedrijven en geen enkele fabrikant heeft een nadeel. Zo creëer je marktcondities zonder voor een technologie te kiezen.” Niet voor niks zijn economen voorstanders van heffingen op CO2-uitstoot. Dat maakt duurzaam produceren goedkoper, maar laat bedrijven zelf bepalen hoe ze dat gaan doen.

De overheid moet sturen zonder precies te weten waar de rit eindigt. Zo ligt Nederland als doorvoerland voor groene waterstof voor de hand, zegt Loorbach. „De Rotterdamse haven kan een internationale hub voor waterstof worden.” En dus is het aanleggen van een waterstofnetwerk logisch. Maar inzetten op waterstof in Nederland maken is veel riskanter. „Dat komt straks goedkoper via zonne-energie uit woestijnen naar Rotterdam.”

Dit soort industriepolitiek betekent ook accepteren dat niet alle bedrijven meekunnen. Stegeman: „Normen stellen en beprijzen kan heel goed werken, maar dat durven politici niet want dan neem je het risico dat bestaande bedrijven verdwijnen.” Volgens Schoenmaker is goed transitiebeleid opbouwen én afbouwen. „Je moet de voorkant vooruitduwen maar ook aan de achterkant deuren sluiten. Dat laatste mis ik in al die plannen.”

Schoenmaker is wel voor direct subsidiëren van bedrijven, via een investeringsbank die op afstand staat van de politiek. „Die moet louter projecten beoordelen, geen hele bedrijven financieren.” Schoenmaker pleit voor de heroprichting van investeringsbank NIB, die bedacht werd voor de wederopbouw van Nederland na de Tweede Wereldoorlog. Bestaande investeringsvehikels van de overheid (Groeifonds en InvestNL) moeten in die bank opgaan. „En zet die vol met experts, die zonder aanziens des bedrijfs voorstellen beoordelen. Doe dat zo zakelijk mogelijk. Dan kun je de kans op een nieuw RSV een beetje verminderen.”

En dan nog kan het misgaan. Schoenmaker: „Nietsdoen is geen optie, dus je moet accepteren dat je fouten maakt, net als tijdens de coronacrisis.” En dus dat je verliezen lijdt, zegt Stegeman.