De Rotterdamse haven, met in de voorgrond het terrein van Odjfell. Volgens de Onderzoeksraad Voor Veiligheid was het toezicht op het tankopslagbedrijf onvoldoende.

Foto Siebe Swart

Interview

Milieuofficier De Rijck: ‘Ons rechtssysteem werkt te weinig afschrikwekkend voor milieudelicten’

Landelijk milieuofficier

Toezicht, handhaving en bestraffing schieten tekort in milieuzaken. De landelijk milieuofficier steekt de hand in eigen boezem en wil maatregelen: sneller vervolgen, passende straffen. In een interview met NRC vertelt hij hoe.

Aan het einde van het gesprek, op de burelen van het functioneel parket van het Openbaar Ministerie in Amsterdam, overhandigt landelijk milieuofficier Rob de Rijck een bijna twee jaar oud vonnis. De rechter veroordeelt een Engelsman tot een half jaar cel, voorwaardelijk, en 40.000 euro boete voor import van zes containers illegale gewasbeschermingsmiddelen via de Rotterdamse haven. Een veel te lage straf, stelt De Rijck. „Een bolletjesslikker krijgt een jaar voor vervoer van verboden materiaal. Hier ging het om 100 procent verboden materiaal met grote schadelijkheid voor het milieu, ingekocht voor één ton per container en met een verkoopprijs van mogelijk 5 miljoen euro. Dan vind ik deze boete niet doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend, zoals de norm is die het Europese recht aan sanctionering oplegt. En van een voorwaardelijke straf heeft de man geen last als hij niet in Nederland komt.”

De Rijck heeft deze zaak zelf gedaan, hij had twintig maanden onvoorwaardelijk geëist. Is hij gefrustreerd? „Laten we dat woord frustratie even weg. Dat is emotie. Ik ben in appèl gegaan bij het Hof. Voor een juridische discussie over de impact van die Europese norm.”

Lage straffen bemoeilijken de handhaving van milieuregels al jaren, bleek onlangs weer uit een rapport van de Algemene Rekenkamer. Onvoldoende milieuzaken komen voor de rechter, rechtszaken duren te lang en de bestraffing schrikt onvoldoende af. De Rijck: „Ik denk dat ze daar gelijk in hebben.” Bij de handelaar in gewasbeschermingsmiddelen stelde de rechter dat „het onwenselijk lange tijdsverloop” – de zaak was vijf jaar oud – aanleiding was de celstraf „aanzienlijk te matigen”.

De Rijck erkent dat de strafvervolging traag verloopt. „Zaken zijn vaak ontzettend ingewikkeld. Het is een technische wereld. Er is bijzondere kennis voor nodig om te bepalen of een strafbaar feit wordt gepleegd. Anders dan bij moordzaken zijn er discussies over normen. De norm is niet ‘gij zult niet doden’ maar ‘gij zult niet meer stof uitstoten dan zo veel per jaar’. Bij de rechter komt in afvalfraudezaken vaak de vraag aan de orde: ‘Is het afval en daardoor strafbaar, of is het een grondstof of een tweedehands product?’ Bovendien hebben wij steeds met zeer verschillende zaken te maken en heb je daarvoor telkens andere knowhow nodig. Nu eens voor handel in beschermde diersoorten, dan weer voor arbeidsongevallen.”

Het rapport van de Rekenkamer is het zoveelste met forse kritiek op de milieuhandhaving. Negen jaar geleden, in een rapport over het falende veiligheidsbeleid van tankopslagbedrijf Odfjell, wees de Onderzoeksraad voor Veiligheid als oorzaak voor de fouten al op ‘onderhandelingstoezicht’: geen strikte bestuurlijke of strafrechtelijke handhaving, maar overleg over hoe een bedrijf fouten het beste ongedaan kan maken. „Het wordt hierdoor lastiger om kritisch, met afstand van het bedrijf te inspecteren en handhaven”, aldus de raad.

Twee jaar geleden rapporteerde het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) onvoldoende aandacht van lokale en regionale bestuurders voor toezicht, en langdurige procedures. De doorlooptijd van het strafproces is zó lang „dat het de geloofwaardigheid van het strafrechtelijk systeem ondergraaft”.

Een adviescommissie onder voorzitterschap van Jozias van Aartsen rapporteerde dit jaar dat regionale omgevingsdiensten, die controleren of bedrijven zich aan de milieuregels houden, niet onafhankelijk genoeg zijn. Ze laten zich beïnvloeden door provincies, gemeenten en bedrijven.

Volgens het rapport van de Rekenkamer functioneert niet alleen de bestraffing onvoldoende, ook missen overheden duidelijk zicht op omvang en aard van de overtredingen van bedrijven, en op het effect van handhaving. Nog iets: in de helft van de zaken laat het Openbaar Ministerie het niet tot een rechtszitting komen maar volgt een schikking, met lage boetes.

Wat is uw reactie?

„Het klopt. In veel van die transacties is de boete nog niet 1 procent van de omzet. Dat is niet veel. Maar als je alles naar de zitting zou brengen, is een zaak van vandaag pas over jaren aan de beurt. Vanuit die optiek is een transactie zo raar nog niet. Wel spreekt er inderdaad minder afkeuring uit, er speelt geen schuld en boete. Het is een deal. Een verdachte kan altijd zeggen: ‘ik voel me niet schuldig maar ik wil van de zaak af’. Daar moeten we een balans in vinden.”

Je kunt die boetes toch verhogen?

„Hier speelt de rechtscultuur een rol. Stel dat je een zaak bij de rechter brengt en die geeft 100.000 euro boete. Dan kunnen wij in een transactie van een vergelijkbare zaak niet 500.000 euro opleggen. Dat wrikt.”

Dus de rechters straffen te laag.

„Dat de handhaving niet functioneert, ligt niet aan één partij. Het is een conglomeraat van oorzaken.”

U kunt toch hogere straffen eisen en hogere boetes opleggen? U bent toch niet afhankelijk van rechters?

„Tien jaar geleden kreeg je voor vergelijkbare feiten lagere straffen dan nu. Ik kan dat niet statistisch onderbouwen, dat is mijn juridische timmermansoog. Ook onze eisen zijn omhooggegaan. Er zijn de afgelopen tien jaar vonnissen geweest met straffen van enkele miljoenen euro’s, zoals in de zaak tegen Odfjell. Zoiets kwam in de tien jaar daarvoor niet voor.”

Een paar miljoen is voor veel bedrijven nog steeds niet heel veel.

„Voor de gemiddelde multinational is dat inderdaad niet iets om heel nerveus van te worden. We zouden wel wat meer nervositeit mogen veroorzaken. Niet alleen door hogere boetes, maar ook door sneller en anders straffen – door stilleggen van een bedrijf bijvoorbeeld, onder bewind stellen, intrekken van een vergunning. Als een bedrijf toegang krijgt tot een markt door aan regels te voldoen, wordt het er nooit meer af gegooid, ook niet als het niet meer aan de regels voldoet. Dat is eigenlijk gek.”

Foto OM

Wanneer gaan we iets van uw voornemens merken?

„Die vraag is nauwelijks te beantwoorden. Het is idioot complexe materie. Dit systeem heeft zich in veertig jaar ontwikkeld. Dat trek je niet in een paar maanden bij. Waar ik voor zou voelen, is dit: dat in de Nederlandse wet wordt vastgelegd dat de bestraffing van milieudelicten altijd doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend moet zijn. Die mooie trits staat al sinds 1989 in alle Europese richtlijnen, maar de Nederlandse rechter gaat vrijwel nooit na of zijn straf dat ook allemaal is. Ook officieren van justitie doen dat onvoldoende. En ook het bestuurlijk gezag doet dat niet.

„Ik stel voor die Europese norm in de Nederlandse Wet op de economische delicten op te nemen. Dan wordt die zichtbaar, dan gaat die meer leven. Zet die norm als een baken in zee.”

Wat let u daarmee te beginnen? Waarom zijn transacties niet hoger?

„Daar heb ik niet onmiddellijk een antwoord op. Ik wil best bekennen dat ik soms een eis zie en dan denk: is dat wel hoog genoeg?”

Heeft u nooit overleg dan?

„Jawel. Dat heet strafmaatoverleg. We hebben uitgebreid overleg gehad in de fipronilzaak, over wat een verstandige sanctie zou zijn. Daar was de eis anderhalf jaar onvoorwaardelijke celstraf en dat is uiteindelijk een jaar geworden. Ik denk dat het juist is dat de maatschappij bij monde van het strafrecht heeft laten zien dat dit een rotfeit was. Stel dat het een werkstraf was geworden. Dan ben je niet doeltreffend, al helemaal niet evenredig en ook niet echt afschrikwekkend.”

Meer strafmaatoverleg dus?

„Dat doen we in de praktijk vooral bij grotere zaken. In de kleinere zaken werken we volgens expliciete richtlijnen en vaste bedragen. Maar in het algemeen moeten we ons vaker afvragen of een sanctie doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend is.”

Zijn de wettelijke maximumstraffen hoog genoeg?

„Shell kreeg twee jaar geleden een boete van enkele miljoenen euro’s na een ontploffing in Moerdijk. Zoiets hadden we ook geëist. Hetzelfde gold in de Odfjellzaak. Die straf lag vrij dicht bij het wettelijk maximum. Inmiddels is de strafmaat hoger. Je kunt nu bij sommige feiten een boete vragen en opleggen die gelijk is aan 10 procent van de jaaromzet. Dat is heel hoog. Vraag is dan wel van wie de omzet is. Van deze bv? Van de holding? Stel dat er iets gebeurt bij een willekeurig bedrijf in de Botlek. Is die werkmaatschappij dan de verdachte waarvan je 10 procent kunt eisen? Dat is dan wel een heel ander bedrag dan van de holding van dat bedrijf. Dat is een discussie voor in de rechtszaal.”

Even afgezien van de straffen: het toezicht werkt niet. Hoe komt dat?

„De ingewikkeldheid van zaken heb ik genoemd. Daarnaast is moeilijk te zien of milieuregels worden overtreden. Verder is de opsporing gefragmenteerd. Er is één politiekorps dat werkt met tien regionale eenheden die grote moeite hebben om de bezetting te vullen en de knowhow op te bouwen; er zijn allerlei organisaties met buitengewoon opsporingsambtenaren; er zijn twee bijzondere opsporingsdiensten; en er is de afstemming met het bestuursrecht.

„Neem co-vergisting: organische producten zoals mest verhitten en energie opwekken. Daar kan aan alle kanten mee worden gefraudeerd en daar zijn de volgende overheden bij betrokken: de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, de Inspectie Leefomgeving en Transport, de omgevingsdienst. Er zijn heel veel spelers betrokken.”

En bestuurders treden vaak niet op tegen bedrijven.

„Er zijn bestuurders die bewust of onbewust de handhaving frustreren, staat in een eerder rapport. Dan zegt een wethouder: handhaaf daar maar even wat minder. Of: volgend jaar pas weer.”

Lees ook: Rekenkamer: het toezicht op bedrijven die werken met gevaarlijke stoffen faalt

Waarom doen ze dat?

„Omdat een bedrijf economisch belangrijk is voor een regio. Conflictmijding. Wat ik nog nooit heb gezien, is regelrechte corruptie in de zin van: ‘ik handhaaf niet in ruil voor een reisje of een skybox’. Maar wel: ‘ik wil geen gezeik want het is elk jaar zo gezellig op de barbecue’. Dat werk.

„Handhaven is een slechtnieuwsgesprek. Daar hebben wij in Nederland moeite mee. Als je in het begin van een serie overtredingen coulant bent, ontdek je soms later dat je veel eerder had moeten ingrijpen. Misschien moet je direct zeggen: nee vriend, dit moet anders.”

Moeten bestuurders pietluttiger worden?

„Misschien wel. Je voorkomt erger.”

En je voorkomt dat bedrijven die de fout in gaan later zeggen: u heeft ons eerder nooit iets verweten.

„Ja. Veel bedrijven verweren zich in de rechtszaal door te stellen: de toezichthouder zei nooit wat.”

Doen wij het beter dan het buitenland?

„We doen het hooguit minder slecht. Ik heb contacten in veel Europese landen en het is een feest der herkenning. Er is werk aan de winkel.”

Vinden mensen milieucriminaliteit niet gewoon minder erg dan geweld?

„Wie een geweldsdelict op straat ziet, voelt meteen dat het erg is. Bij milieuovertredingen zie je helemaal niks in één oogopslag. Je ziet een wolk uit een pijp komen, je ziet een vat staan. Weet jij wat erin zit? Je moet er eerst over nadenken.”

U stelt een wetswijziging voor over de Europese norm. Gaat de minister uw advies onmiddellijk overnemen?

„Dat is een politieke afweging. Het is aan de wetgever daar een oordeel over te geven. Maar er moet wel iets gebeuren. Het strafsysteem moet beter. Dus zeg ik: zet dat baken in zee.”