Opinie

Kabinet kan best steunen op een minderheid

Politiek De formatie kan sneller tot een einde komen als een minderheidskabinet gevormd wordt met een dun regeerakkoord. Dat zorgt dan ook voor dualisme, schrijft .
Partijleiders Wopke Hoekstra (CDA), Sigrid Kaag (D66) en Mark Rutte (VVD) in de Tweede Kamer.
Partijleiders Wopke Hoekstra (CDA), Sigrid Kaag (D66) en Mark Rutte (VVD) in de Tweede Kamer. Foto Bart Maat / ANP

Twee vraagstukken domineren de ruim drie maanden sinds de Kamerverkiezingen van 17 maart. Hoe komen we tot een andere, betere politiek-bestuurlijke cultuur, en hoe komen we aan een nieuw kabinet? Twee verschillende problemen misschien, maar zij hebben een ding gemeen: de oplossing voor beide problemen is een minderheidskabinet.

De behoefte aan een andere politieke cultuur wordt gevoed door uiteenlopende kritiekpunten, van een ambtelijk apparaat dat de menselijke maat uit het zicht is verloren tot een regering met een doorgeschoten zucht tot controle. Maar er is één gezamenlijke noemer: het verlangen naar meer dualistische verhoudingen, waarin de controlerende taak van het parlement beter tot zijn recht komt.

Die roep om meer dualisme komt bijvoorbeeld tot uiting in het pleidooi van informateur Tjeenk Willink voor een dunner regeerakkoord en een meer betekenisvol politiek debat in de Tweede Kamer. Dat zijn oude pijnpunten in commentaren over ons bestel. De vraag moet gesteld worden waarom en vooral hoe het dit keer wel zal lukken om hier verandering in aan te brengen.

Gebonden aan het parlement

Nederland kent een parlementair stelsel en dat betekent dat de regering alleen aan de macht blijft, zolang het parlement dat wil. En dus worden bij de kabinetsformatie afspraken gemaakt tussen de regeringspartijen om te voorkomen dat de moeizaam gevonden meerderheid uit elkaar valt en het kabinet moet aftreden.

Voor een regeringsmeerderheid is het ook steeds vaker nodig om een coalitie te vormen tussen partijen die programmatisch ver uit elkaar liggen; dat versterkt de trend naar gedetailleerde afspraken. En als die regeringspartijen zich vervolgens zo nauw hebben gecommitteerd aan dat beleid, is het niet vreemd dat Kamerleden van regeringspartijen de controle op de regering vooral aan hun collega’s van oppositiepartijen overlaten.

Het zou naïef zijn om te verwachten dat deze ontwikkeling blijvend omgebogen kan worden zonder de oorzaak aan te pakken. Dan blijft een beknopt regeerakkoord een vrome wens en een vasthoudend controlerend Kamerlid van een regeringspartij als Pieter Omtzigt een uitzondering. De oplossing is echter eenvoudig: laat de dogmatische voorkeur voor een meerderheidscoalitie varen en vermijd ook gedoogconstructies, zoals bij het eerste kabinet-Rutte. Vorm een minderheidskabinet. Een echt minderheidskabinet zal voor elk wetsvoorstel opnieuw een parlementaire meerderheid moeten zien te vinden. Over rechts, over links, door het midden. Het heeft in die situatie geen zin dat de regeringspartijen een dichtgetimmerd regeerakkoord nastreven: ze zullen steeds opnieuw op zoek moeten naar steun in het parlement. Een voedingsbodem van dualisme en een versterkte controlerende rol van het parlement.

Formatie vastgelopen

Daarmee is dan gelijk de patstelling in de kabinetsformatie doorbroken. VVD en CDA blokkeren regeringsdeelname van de combinatie PvdA-GroenLinks. Die laatste twee houden elkaar echter krampachtig vast uit angst dat de linkse partij die in zijn eentje tot dit kabinet zou toetreden de rekening gepresenteerd krijgt. Zeker als hun electorale concurrent SP in de oppositie de vruchten van hun regeringsdeelname kan plukken. Beleidsmatig hebben VVD en CDA een begrijpelijke voorkeur voor de ChristenUnie, maar dat stuit op even begrijpelijke tegenzin van D66, dat na verkiezingswinst ‘iets’ moet doen met medisch-ethische dossiers.

Deze onontwarbare kluwen was voor informateur Hamer reden om voor te stellen dat de verkiezingswinnaars VVD en D66 eerst maar eens samen de basis moeten leggen voor een regeerakkoord. Dat is bedoeld als de opmaat voor onderhandelingen met andere partijen, over een meerderheidscoalitie. Die fase kan achterwege blijven, want leidt slechts tot uitbreiding van het regeerakkoord en tijdens de rit tot minder effectieve controle van de regering.

Lees ook deze column: De bevreemdende non-formatie

Andere bestuurscultuur

Het is eigenlijk vreemd dat een minderheidskabinet in Nederland zelden serieus wordt overwogen. Ons politiek bestel lijkt er immers voor gemaakt. Zo wijzen oppositiepartijen in de regel regeringsvoorstellen niet bij voorbaat van de hand: regeringsvoorstellen worden, zo blijkt uit onderzoek, sinds het einde van de jaren tachtig gesteund door 80 tot 90 procent van de oppositiepartijen. Dat komt ook omdat suggesties van oppositie-Kamerleden tijdens de behandeling in Kamercommissies nogal eens worden overgenomen. Natuurlijk zal de steun vanuit de oppositie minder makkelijk gegeven worden bij politiek controversiële voorstellen, maar de geschiedenis van de kabinetten-Rutte, zonder meerderheid in de Eerste Kamer, leert dat er bijna altijd oppositiepartijen zijn om zaken mee te doen.

In het Parlementsonderzoek 2017 werd Kamerleden gevraagd hoe belangrijk het is dat een regering steunt op een meerderheidscoalitie in de Tweede Kamer. 46 procent van de ondervraagde Kamerleden vond zo’n meerderheid essentieel, maar niet minder dan 41 procent vond zo’n meerderheid niet echt nodig. Als het gaat om een regeringsmeerderheid in de Eerste Kamer vond zelfs ruim de helft van de Tweede Kamerleden het niet nodig.

De Staatscommissie parlementair stelsel onder leiding van Johan Remkes pleitte in haar eindrapport in december 2018 voor een minder verkrampte, positievere benadering van het minderheidskabinet: „De controlerende rol van het parlement komt beter uit de verf, de verhouding tussen regering en parlement is mede daardoor dualistischer, en er zijn meer mogelijkheden tot profilering voor zowel regerings- als gedoogpartijen”. Dat is precies die andere bestuurscultuur waaraan behoefte bestaat. De huidige patstelling in de kabinetsformatie biedt een uitgelezen kans het advies van Remkes in praktijk te brengen, en aldus die tweede vlieg met de ene klap van een minderheidskabinet te slaan.