Uitkeringen in Nederland: steeds iets minder, steeds iets selectiever

Ongelijkheid Sinds de jaren tachtig wordt de sociale zekerheid in Nederland versoberd. Uitkeringen moeten ‘activerender’ worden, zeggen ministers. Maar ze willen vooral bezuinigen. Is nu een omslagpunt bereikt?

Premier Ruud Lubbers (l) en vicepremier Wim Kok passeren op het Binnenhof demonstranten tegen bezuinigingen op de WAO, 1991.
Premier Ruud Lubbers (l) en vicepremier Wim Kok passeren op het Binnenhof demonstranten tegen bezuinigingen op de WAO, 1991. Foto Hollandse Hoogte/ANP

Ruimhartige uitkeringen voor wie ziek, arbeidsongeschikt of werkloos wordt. In de jaren negentig was Nederland nog een nette verzorgingsstaat, vindt Hans Schipper. Nu, dertig jaar later, ziet hij vooral „veel onrechtvaardigheid”.

Schipper was een kwart eeuw uitvoerder van die verzorgingsstaat. Als UWV-medewerker bepaalde hij jarenlang wie een arbeidsongeschiktheidsuitkering kreeg en wie niet. De regels die hij moest gebruiken, werden in die periode almaar verder aangescherpt. Daardoor moest Schipper steeds meer mensen afwijzen. Steeds vaker vond hij dat niet terecht. Dan moest hij mensen vertellen dat ze gewoon werk moesten zoeken, ondanks hun ziekte of beperking. „Maar dan wíst ik: deze persoon gaat helemaal geen baan vinden. Die komt in de WW, en daarna in de bijstand.”

Ook de duur van die WW-uitkering werd ingekort, van maximaal zeven jaar in 2002 naar twee jaar nu. En het bedrag is verlaagd van 80 naar 70 procent van het laatstverdiende loon.

De afbouw van de sociale zekerheid voltrok zich geleidelijk, in kleine stapjes. Wie achterom kijkt, ziet toch een duidelijke trend, zegt Cok Vrooman, hoogleraar sociale zekerheid en participatie aan de Universiteit Utrecht. „Het werd minder ruimhartig en meer selectief.” Uitkeringen bij ziekte of werkloosheid werden verlaagd, ingekort, en er werden strengere eisen aan gesteld.

Schipper maakte in 2006 bij uitkeringsinstantie UWV mee dat de toegang tot de arbeidsongeschiktheidsuitkering – vanaf dat moment de WIA geheten – ‘versmald’ werd. Voortaan kreeg je pas een uitkering als je door je ziekte minimaal 35 procent inkomensverlies zou lijden. Tot dan toe, onder de WAO, was dat 15 procent. „Heel zuur”, vond Schipper. „En vooral nadelig voor lagerbetaalden.”

Hoe hoger je salaris, hoe groter de kans dat je een WIA-uitkering krijgt

Hans Schipper oud-UWV’er

Want dat vergeten veel mensen, zegt Schipper. Hoe hoger je salaris, hoe groter de kans dat je een WIA-uitkering krijgt. Hij herinnert zich een piloot die hoogtevrees had gekregen, en een aantal andere psychische klachten. Zijn salaris was meer dan een ton per jaar. Nadat de man was gekeurd door een verzekeringsarts, bekeek Schipper als arbeidsdeskundige welke functies hij nog wél zou kunnen uitoefenen, ondanks zijn beperking. Dat waren er nog genoeg. Maar: veruit de meeste van die functies hadden een aanzienlijk lager loon. De piloot zou in die functies zeker 80 procent minder gaan verdienen dan voorheen. Dus kreeg hij een uitkering.

Zet daar een medewerker in een zagerij tegenover, zegt Schipper, die net boven het minimumloon verdient. Die heeft bij ziekte „bijna nooit kans om in de WIA te komen”. Want alle banen die het UWV-systeem kent, liggen qua loon in de buurt van zijn oude salaris of hoger. De drempel van 35 procent inkomensverlies zal hij nooit halen. Dus krijgt deze zagerijmedewerker alleen een uitkering als hij écht bijna niks meer kan.

Hoeveel mensen hierdoor buiten de boot vallen? Dat maakte het Centraal Planbureau eerder dit jaar inzichtelijk. Als de WIA-drempel weer teruggebracht wordt naar 15 procent, becijferde het planbureau, zouden jaarlijks zo’n 8.000 mensen niet langer worden afgewezen, maar een arbeidsongeschiktheidsuitkering krijgen.

Lubbers dreigt met opstappen

De inkrimping van de sociale zekerheid begon in de jaren tachtig, onder premier Ruud Lubbers (CDA), bij de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Dat was niet zonder reden. De WAO-uitkering bleek veel te aantrekkelijk. Sinds de invoering van de WAO, in 1967, was het aantal arbeidsongeschikten bijna verdrievoudigd, naar 660.000 in 1980.

De WAO was een alternatief geworden voor ontslag, wat een ingewikkeld en tijdrovend proces is. Werkgevers en vakbonden waren zelf verantwoordelijk voor de keuring van arbeidsongeschikten, in zogeheten ‘bedrijfsverenigingen’. „Als een werkgever met iemand in de maag zat”, herinnert oud-UWV’er Schipper zich, „kon die via de WAO van diegene afkomen.” Ook voor de werknemer was dat aantrekkelijk: een WAO-uitkering kon je vaak krijgen tot je pensioen.

Onder Lubbers werd de WAO-uitkering verlaagd, en de toegang ertoe werd iets strenger. Maar het aantal arbeidsongeschikten bleef oplopen, naar 880.000 in 1990. De verzorgingsstaat dreigde onbetaalbaar te worden. „Relatief veel mensen kregen een uitkering en relatief weinig werkenden betaalden daaraan mee via belastingen en premies”, zegt Lex Heerma van Voss, hoogleraar geschiedenis van de sociale zekerheid (Universiteit Utrecht).

Relatief veel mensen kregen een uitkering en relatief weinig werkenden betaalden daaraan mee via belastingen en premies

Lex Heerma van Voss hoogleraar geschiedenis van de sociale zekerheid

Nieuwe versoberingen waren nodig, vond Lubbers. Als er één miljoen arbeidsongeschikten zijn, zei hij, stap ik op als premier.

Ook veel andere landen begonnen in de jaren tachtig hun sociaal vangnet te verkleinen. Omdat het economisch tegenzat én om ideologische redenen. „Het was de tijd van Ronald Reagan en Margaret Thatcher”, zegt Heerma van Voss. „Overal werden vanaf de jaren tachtig de verzorgingsstaten beknot.”

In de jaren zestig en zeventig was de sociale zekerheid nog vooral een vorm van solidariteit: inkomensbescherming voor wie pech had. In de jaren negentig volgden politici en ambtenaren een nieuwe filosofie: de overheid moet met financiële ‘prikkels’ stimuleren dat mensen willen werken. Dat betekent dat uitkeringen onaantrekkelijk moeten zijn: laag en kort. Het geld dat je daarmee bespaart, kun je gebruiken om werken lonender te maken door de belasting en premies te verlagen.

Die gedachte is altijd dominant gebleven. Ook de kabinetten van premier Wim Kok (PvdA), Jan Peter Balkenende (CDA) en Mark Rutte (VVD) bleven de sociale zekerheid inperken. Met als belangrijkste argument: Nederlanders „activeren” om aan het werk te gaan.

Geen visie, maar bezuiniging

Werd de verkleining van de sociale zekerheid dan gedreven door deze nieuwe visie? Dat valt tegen, zegt Pierre Koning, hoogleraar arbeidsmarkt en sociale zekerheid aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. „Veel beslissingen zijn genomen omdat men gewoon dacht: we moeten bezuinigen.”

Dat ontdekte ook jurist Madhvi Ramparichan, die dit jaar promoveerde op veranderingen in de WW-uitkering. Ministers die de duur van deze uitkering inkortten, gebruikten als motivatie dat een kortere WW „activerender” is. Maar uit de parlementaire behandeling bleek dat het „bezuinigingsmotief” belangrijker voor ze was. Zo weigerde minister Aart Jan de Geus (Sociale Zaken, CDA) in 2003 te onderzoeken of hij met alternatieve maatregelen hetzelfde doel kon bereiken. Want: de besparingen waren al ingeboekt. Ook kregen werkgevers en vakbonden volop ruimte om de WW-duur in hun eigen sector te verlengen, via cao-afspraken – zolang ze zelf de kosten maar droegen.

Politici bezuinigen liever op de sociale zekerheid dan op de zorg, volgens hoogleraar Koning. Toch, zegt hij, hebben die bezuinigingen ook iets goeds gebracht. Niet alleen bleven belastingen en premies voor werkend Nederland daardoor betaalbaar. Ze hielpen óók om steun voor de verzorgingsstaat te behouden. „Je wilt niet hebben dat mensen zeggen: ik ken allerlei mensen die een uitkering krijgen, terwijl ze heus wel wat kunnen.”

Frankrijk heeft zijn sociale zekerheid minder vergaand versoberd, zegt Koning. Ook is daar minder flexwerk en een relatief hoog minimumloon. Dat lijkt sociaal, zegt Koning, maar leidt ook tot hogere werkloosheid onder kwetsbare mensen, veelal met een laag opleidingsniveau. Werkgevers durven hun geen vaste baan met een hoog loon te geven. „Dus zijn daar veel meer mensen die structureel niet aan de bak komen.”

In Nederland hebben juist relatief veel mensen een baan. Tegelijk is de armoede onder werkenden toegenomen. „Het kleiner en selectiever worden van het uitkeringsstelsel heeft die groei waarschijnlijk in de hand gewerkt”, zegt hoogleraar Vrooman. „In combinatie met ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, zoals de toename van flexwerk.”

Pech en onheil

De bezuinigingen zijn te ver gegaan, vindt Amma Asante, voorzitter van de Landelijke Cliëntenraad die opkomt voor de belangen van uitkeringsgerechtigden. „Dit is niet hoe we met mensen moeten omgaan bij pech en onheil in het leven.”

Er is nu een groep kwetsbare werknemers die langdurig afhankelijk is van kortdurende, onzekere flexbanen – afgewisseld met periodes van werkloosheid. Zij moeten steeds terugvallen op de bijstand, zegt Asante, „maar hun vaste lasten lopen door”.

Dat bevestigen cijfers van Divosa, de vereniging van directeuren van sociale diensten. Een op de vijf mensen die de bijstand uitstromen, omdat ze een baan hebben gevonden, heeft binnen een jaar wéér een uitkering nodig. En ruim een op de drie keert binnen vijf jaar terug in de bijstand.

Ook pijnlijk vindt Asante hoe Nederland nu omgaat met jonggehandicapten die maar deels kunnen werken. Lange tijd was er voor hen een Wajong-uitkering, rianter dan de bijstand. Die regeling werd door de jaren heen lager en soberder. Sinds de Participatiewet van 2015 is de toegang tot de Wajong voor hen gesloten. Als ze werkloos raken, kunnen zij alleen terugvallen op de bijstand, inclusief de bijbehorende strenge regels. „Dat treft hen heel hard in hun eigenwaarde”, zegt Asante. Sindsdien hebben jonggehandicapten vaker een baan, blijkt uit een evaluatie door economisch onderzoeksbureau SEO, maar ook een lager inkomen en meer financiële onzekerheid.

Nu lijkt er, voor het eerst sinds de jaren tachtig, een omslag in de lucht te hangen. In het regeerakkoord van Rutte III werd nog afgesproken om 300 miljoen euro te bezuinigen op de WIA-uitkering, door de toegang verder te beperken. Dat plan werd ingetrokken na protest van vakbonden. Nu pleiten politieke partijen vooral voor verruimingen, zoals een hogere bijstandsuitkering, betere begeleiding van werklozen en de terugkeer van de sociale werkvoorziening, voor mensen met een handicap.

Het imago van uitkeringsontvangers is gaan kantelen, ziet Asante, mede door de Toeslagenaffaire en de ‘boodschappenaffaire’. In de gemeente Wijdemeren moest een vrouw ruim 7.000 euro aan te veel ontvangen bijstand terugbetalen, omdat zij wekelijks een tas met boodschappen van haar moeder kreeg. Asante: „Lang was de publieke opinie best hard: mensen in de bijstand zullen wel lui zijn, niet willen werken. Dat verandert nu gelukkig.”

Lees ook dit interview met hoogleraar sociale zekerheidsrecht Gijsbert Vonk: dit is hoe de bijstand bedoeld is

Waar Tweede Kamerleden jarenlang om strengere controles en meer fraudebestrijding vroegen, zeggen zij nu vooral dat de sociale zekerheid te streng is geworden, dat burgers te veel gewantrouwd worden en dat „de menselijke maat” verdwenen is. Dat vindt Heerma van Voss opvallend. Want de sociale zekerheid is altijd al streng geweest in Nederland. Zo kwamen in de jaren tachtig al handhavers langs bij bijstandsgerechtigden die samenwonen en toch een uitkering voor een alleenstaande kregen. „Dan moesten zij een tweede bed kunnen laten zien en hun tandenborstels moesten in een aparte beker staan. Anders waren ze een stel en kregen ze een lager uitkering.”

Daar komt bij dat lang niet alle gemeenten de verplichtingen en boetes opleggen die de wet voorschrijft. „Op papier is de bijstand snoeihard”, zegt hoogleraar Koning. „Maar gemeenten zijn helemaal niet zo streng.”

Gemeenten steken liever energie in werklozen die snel een baan kunnen vinden

Veel langdurig werklozen worden zelfs volledig met rust gelaten, zegt Koning, omdat zij als kansloos worden gezien op de arbeidsmarkt. Zij hoeven niet te solliciteren en krijgen geen begeleiding. Gemeenten steken hun energie het liefst in begeleiding van werklozen die wel snel een baan kunnen vinden – zodat zij geen uitkering meer nodig hebben.

Gemeenten die weinig begeleiding bieden, maar wel streng controleren, voeden het wantrouwen, vindt Koning. „De gemeente heeft amper tijd voor je. En áls je iets hoort, is het een waarschuwing: dat je ten onrechte iets niet hebt opgegeven. Dat is pijnlijk.”

Koning pleit dan ook vooral voor meer persoonlijke aandacht voor uitkeringsgerechtigden. Amma Asante hoopt dat de sociale zekerheid ook ruimhartiger wordt.

Hoogleraar Vrooman merkt in politiek Den Haag „bereidwilligheid om daarover na te denken”. Maar hij waarschuwt dat er dit keer wél een visie achter die veranderingen moet zitten. Anders houden de verruimingen niet lang stand. „Zeker niet als de economie weer eens tegenzit en er bezuinigd moet worden.”