De ruimte-ambities van de EU leiden tot een botsing in de Europese ruimtevaart

ESA vs. Euspa De Europese Unie wil haar eigen satellietnetwerk, maakte ze dit jaar bekend. En die taak gaat naar een eigen agentschap: Euspa. Wat betekent dat voor de ‘bredere’ Europese ruimtevaartorganisatie ESA?

De taakverdeling tussen ESA en het EU-ruimtevaartprogramma was jaren in balans. Dat veranderde de afgelopen maanden.
De taakverdeling tussen ESA en het EU-ruimtevaartprogramma was jaren in balans. Dat veranderde de afgelopen maanden. Foto ESA/ATG Medialab

De Verenigde Staten hebben NASA, Rusland heeft Roscosmos, en ook India en China hebben één agentschap voor ruimtevaart. Maar Europa heeft er sinds kort twee. Op 28 april bekrachtigde het Europees Parlement de oprichting van de European Union Agency for the Space Programme (Euspa). Onduidelijk is hoe dit zich verhoudt tot de European Space Agency (ESA), een intergouvernementele organisatie die helemaal losstaat van de EU. Die werd opgericht in 1975 en telt 22 lidstaten waaronder het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen en Zwitserland. EU en ESA zijn nu flink aan het touwtrekken; de laatste wil volgend jaar een conferentie over de toekomstige relatie met Euspa.

Kiem van de tweespalt was in 2004-2007 de start van het ruimtevaartprogramma van de EU. Een begin werd gemaakt met twee satellietvloten die nu beide grotendeels operationeel zijn: Copernicus voor aardobservatie, zoals metingen aan de atmosfeer, en Galileo voor navigatie, de EU-variant van het Amerikaanse gps. De bouw van beide werd uitbesteed aan ESA.

De taakverdeling tussen ESA en het EU-ruimtevaartprogramma was jaren in balans. In 2012 schreef het gezaghebbende blad Space News weliswaar dat ESA en de EU op ramkoers lagen over wie nu eigenlijk ging over het Europese ruimtevaartprogramma en bijbehorende budgetten, maar de EU was als nieuwe speler niet al te bedreigend voor ESA zolang de EU-ambities beperkt bleven tot Galileo, Copernicus – waaraan ESA een derde betaalt – en wat kleinere projecten.

Dat veranderde met de groei van de EU-ambities in de ruimte, vooral de afgelopen maanden. Eurocommissaris Thierry Breton (Interne Markt) verklaarde op 12 januari te streven naar een eigen vloot van honderden communicatiesatellieten, terwijl al zeker zeven dito projecten in de maak zijn, waaronder Starlink van SpaceX van Elon Musk (42.000 satellieten) en twee van China (samen 12.992 satellieten). Breton noemde het project „absoluut cruciaal voor de autonomie, soevereiniteit en toekomst van de EU”. Hij wil ook een nieuwe vloot Galileo-satellieten. En het bescheiden EU-bureau dat Galileo bestuurde, moet veel groter worden en vooral meer bevoegdheden krijgen: Euspa dus.

Dat was niet fijn voor ESA. „De betrekkingen van ESA met de Europese Unie zijn de afgelopen jaren gespannener geworden naarmate de EU haar ruimtevaartambities uitbreidde”, schreef Space News in april.

Tussen ESA en Euspa zijn ten minste twee grote verschillen. ESA heeft veel meer expertise en ieder Europees land kan zich erbij aansluiten.

Europese ruimtevaartaspiraties kregen in het verleden ook vorm als ‘intergouvernementele organisatie’ (igo), waarvan ieder land lid kan worden. Eumetsat (1986) voor weersatellieten is een voorbeeld, ESA zelf ook. Eutelsat (1977) voor satellietcommunicatie is het ten dele, omdat het in 2001 splitste in een igo (waarvan bijvoorbeeld ook Kazachstan, Vaticaanstad en Rusland lid zijn) en een commercieel bedrijf. Waren Copernicus en Galileo igo’s geweest, dan had ieder Europees land daar lid van mogen worden; nu zijn het projecten van de 27 EU-lidstaten. Noorwegen, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk hebben er geen zeggenschap over en mogen blij zijn als ze af en toe een klus krijgen bij de bouw.

Krachtenveld

Als iemand dit krachtenveld kent, is het de Nederlander Paul Verhoef. Hij werkte 26 jaar voor de Europese Commissie, onder meer als chef satellietcommunicatie. Van 2005-2011 was hij bij de EU verantwoordelijk voor het opzetten van Galileo. Sinds 2016 is hij bij ESA als director of navigation chef van de satellietprogramma’s voor navigatie en hoofdverantwoordelijke voor de voltooiing van Galileo.

Verhoef: „Wij zeggen natuurlijk: het heeft geen zin een heel nieuw agentschap op te bouwen en te denken dat je daar binnen een paar jaar dezelfde expertise hebt, want dat héb je niet. Onze lidstaten hebben miljarden en miljarden in ESA gestopt. We willen dat niet overboord gooien om dan opnieuw te beginnen. Maar dat betekent niet dat er geen rol voor Euspa kan zijn.”

Daarmee doelt hij op de politieke inbedding van de EU-projecten: die is steviger dan bij ESA, mede dankzij het Europees Parlement. „De EU heeft makkelijker toegang tot de politiek dan ESA – onze directeur-generaal praat wel met ministers, maar dat blijft wat anders.”

De grotere politieke bemoeienis met Euspa heeft ook nadelen. Dat Galileo’s Public Regulated Service (PRS) – moeilijk te storen, niet vrij toegankelijke, superprecieze plaatsbepalingssignalen voor veiligheidsdiensten – nog steeds niet werkt, is daarvan volgens Verhoef een voorbeeld: „Helaas hebben de lidstaten de specificaties al een paar keer veranderd zodat we van voor af aan moesten beginnen.”

Kernvraag bij het geschil blijft: wie doet wat, en wie krijgt waar overheidsgeld voor in de Europese ruimtevaart?

Lees ook: Met een kleine raket wil Isar Aerospace het Europese SpaceX worden

Dat negentien landen zowel lid zijn van ESA als van de EU/Euspa, maakt het niet eenvoudiger. Euspa heeft een paar honderd personeelsleden en een jaarbudget van 2 miljard. Bij ESA werken 2.200 mensen met een budget van 6,5 miljard. De kans dat die krachtsverhouding zo blijft, is klein. De taak van Euspa dijt immers steeds verder uit.

Verhoef: „ESA voorziet problemen als Euspa dingen gaat doen die ESA al jaren doet en waarvoor het de expertise heeft en de laboratoria. Voor EU-ruimteprojecten blijft ESA de ontwerpen maken en de systemen aanleveren. Euspa is er voor het dagelijks operationele bedrijf en de dienstverlening, zo is vooralsnog de afspraak. Maar er zijn toch alweer dingen aan het schuiven. De vraag is: waar gaat dit naartoe?”

Brexit

Ook de gevolgen van de Brexit voeden de ESA-Euspa-controverse, en die worden volgens Verhoef onderschat, zeker bij ruimtevaartprojecten. „De Brexit ging veel verder dan het vertrek van de Britten. Wat er eigenlijk gebeurt – en dat zien niet veel mensen – is dat we tot het moment van de Brexit allemaal Europa waren. Dat de Noren, de Zwitsers en een paar andere landen niet in de EU zaten, was niet zo belangrijk, er werd over de heg gekeken. Maar nu is de houding: je bent in de EU of je bent erbuiten.

„Ik hoor dat de onderhandelingen van Noorwegen en Zwitserland met de EU over ruimtevaart en ook op andere terreinen complexer en minder flexibel zijn. Brussel wil in veel opzichten meer onafhankelijkheid en autonomie, strategic independence, zoals die eigen vloot van honderden communicatiesatellieten. Technologische afhankelijkheid wordt gezien als een probleem. Betekent dat nou dat we de EU onafhankelijk willen hebben, of Europa? Dat botst. En je ziet dat het politiek meer en meer gaat over onafhankelijkheid van de EU. Laten we duidelijk zijn: ESA is buiten de EU.”

Sommige EU-lidstaten willen dat ESA het ruimtevaartagentschap van de EU wordt en de taak van Euspa overneemt. Daar neigt Nederland volgens Verhoef ook naar. „Dat wil niet per se zeggen dat ESA daarvoor in de EU moet, een hybride model kan ook. De vraag is dus: hoe gaan we de relatie van ESA en de EU gestalte geven?”

De Copernicus Sentinel-6 in een ruimtevaarttestcentrum in München, Duitsland. Foto Stephane Corvaja/ESA

Britten geweerd

Als ESA het ruimtevaartagentschap van de EU wordt en Euspa wordt opgeheven, zou ESA daarnaast het agentschap blijven van Europa in bredere zin, dus ook van de ESA-leden Noorwegen, Zwitserland, en het Verenigd Koninkrijk. Bij ESA kunnen ook Europese landen aansluiten die nu nog geen ESA-lid zijn, zoals de Baltische staten, Slowakije, Kroatië en Servië.

Na de Brexit werden de Britten verwijderd uit Galileo. Ze droegen er 1,4 miljard euro aan bij en bouwden het deels, maar krijgen hun geld niet terug. Meebouwen mag ook niet meer en ze mogen geen gebruikmaken van de PRS. Bij een aanbesteding voor zes Copernicus-satellieten in juli 2020 werd het VK gepasseerd door ESA, de hoofdaannemer. Speelde de EU daarbij op de achtergrond een rol?

Krantenkoppen vol frustratie waren het gevolg. Gareth Bethell van de UK Space Agency, het Britse ruimtevaartbureau, houdt het ingetogen: „Ons land is toonaangevend bij aardobservatietechnieken en satellietbouw, Britse universiteiten horen tot de beste ter wereld op het gebied van ruimtevaart.” Oftewel: niet slim van de EU om ons buiten te sluiten.

Bethell wijst erop dat het VK nu extra zwaar gaat inzetten op ESA-projecten, met een hogere bijdrage dan ooit tevoren. Met de EU wordt intussen moeizaam onderhandeld om het VK toch een beetje te laten meedoen met de bouw van nieuwe satellieten voor Galileo en Copernicus.

Dat voor toekomstige Europese ruimtevaartprojecten nog intergouvernementele organisaties worden opgezet, acht Verhoef door al het gedoe vrijwel uitgesloten. „Maar binnen ESA is er nog alle ruimte voor intergouvernementele projecten tussen onze lidstaten. Alleen de landen die willen, doen en betalen mee.”