‘Wopke begint nu te pruttelen’, hoe de miljarden voor onderwijs tot stand kwamen

Onderwijsplan Tot vlak voor de presentatie van het 8,5 miljard euro kostende Nationaal Programma Onderwijs is er binnen verschillende ministeries veel kritiek en twijfel, blijkt uit interne stukken.

Foto Evert Elzinga/ANP

Ze komen met góed nieuws voor het onderwijs, zeggen demissionair ministers Ingrid van Engelshoven (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, D66) en Arie Slob (Basis- en Voortgezet Onderwijs, ChristenUnie) woensdagmiddag 17 februari tijdens de persconferentie waar zij hun Nationaal Programma Onderwijs presenteren. Een plan waarmee de achterstanden in het onderwijs die het gevolg zijn van de coronapandemie moeten worden aangepakt.

„We trekken in totaal ruim 8,5 miljard euro uit om íedereen die door de pandemie in de knel komt vooruit te helpen”, zegt Van Engelshoven.

„Dit is ongekend in aard en omvang”, zegt een zichtbaar trotse Slob. Aan „alle leerlingen” zegt hij: „Het land zat misschien wel op slot, maar met dit programma houden we jullie toekomst open.”

Terwijl de beide onderwijsministers de plannen opgetogen uit de doeken doen, vegen enkele ambtenaren van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het zweet van hun voorhoofd. Tot vlak voor de persconferentie is met name met Financiën op het scherpst van de snede onderhandeld over inhoud en omvang van het plan. „Hiermee wordt ambtelijke afstemming nauwelijks meer te doen”, klaagt een medewerker van OCW over het tempo.

De honderden beleidsnota’s, e-mails, notulen en WhatsAppberichten die NRC met een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) in het bezit kreeg, laten zien dat het Nationaal Programma Onderwijs onder grote politieke druk tot stand kwam, zonder dat precies duidelijk werd of het plan gaat werken. Sterker: daarover leefden juist veel twijfels, zowel binnen het ministerie als daarbuiten..

De VO-raad, de koepel van scholen in het voortgezet onderwijs, vraagt zich in een reactie op het plan af of wel bekend is wat precies de achterstanden zijn die aangepakt moeten worden.

Het is een vraag die al weken klinkt: wat wéten we eigenlijk over de achterstanden? Ook ambtenaren van Onderwijs vragen zich dat af. Met name de directie Kennis oordeelt streng. Er zijn maar een paar plekken in Nederland, zoals in Amsterdam en Limburg, constateert ze, waar schoolprestaties goed worden gevolgd, nodig voor een gerichte aanpak. Ambtenaren komen teleurgesteld terug van „denksessies corona-achterstanden”. „lk had zelf wel gehoopt op nog iets meer concrete kennis van wat de achterstanden zijn. Het kwam toch vooral neer op: Dat moeten we nog goed uitzoeken en het is nog niet zo simpel.”

Een collega van een andere afdeling is echter helemaal klaar met de gedachte dat alles aangetoond moet worden. Mag het gezond verstand nog een plekje krijgen? Als voorbeeld noemt hij de lentescholen waar leerachterstanden worden weggewerkt. Dat werkt prima toch? „Pfoe… wetenschappelijk bijzonder gedegen (wat dat betreft niets dan lof)”, mailt hij op 22 januari na een ‘denksessie’ . „Maar wel erg een academische exercitie naar mijn smaak.(..) We kunnen m.i. beter kijken of het aannemelijk is dat een bepaalde maatregel helpt om achterstanden te voorkomen.” 

‘Mooi werk collega’s!’

Sinds de eerste lockdown in maart 2020 zitten leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs, maar ook studenten in het mbo, op hogescholen en universiteiten weken achter elkaar thuis. Dat leidt al snel tot zorgen over de gevolgen voor hun leerprestaties. Het is de G4, de combinatie van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, die „weer voor veel beweging op dat thema zorgt”, zoals een ambtenaar schrijft.

In een ‘brandbrief’ aan Slob schrijven de wethouders van onderwijs van de vier grote steden op 12 januari dat er een „nationaal plan” moet komen voor het wegwerken van achterstanden in het onderwijs. De wethouders wijzen in hun brief op de grote gevolgen voor kinderen en jongeren en spreken van een „nijpende situatie”, omdat de lockdown „de al bestaande ongelijkheid tussen kinderen vergroot”.

De brief zorgt voor een stroomversnelling. Er volgen gesprekken tussen ambtenaren van OCW en de wethouders van de G4. Op 22 januari schrijft Slob aan de Tweede Kamer dat er een „Nationaal Programma” moet komen om „de achterstanden aan te pakken”.

De eerste contouren van het plan staan dan al op papier. Op 19 januari mailt een van de beleidsmedewerkers van OCW: „Mooi werk collega’s! Ik heb niet veel toe te voegen. Dit is een mooie basis.” En verderop in dezelfde mail: „En nu de bedragen nog. Ik zou hoog inzetten. Ik weet niet wat exact nu de bedragen zijn, maar verdubbelen?”

Ambtenaren van OCW maken een rekensom waarbij ze de gemiste weken onderwijs – tot dan toe 14,5 weken voor het basisonderwijs en 18 voor het voortgezet onderwijs – vermenigvuldigen met de kosten van een week onderwijs. Ze schatten de totale schade aanvankelijk op een bedrag van 10 miljard euro. Ze houden in deze berekeningen weinig rekening met het feit dat leerlingen wél online onderwijs kregen én dat er grote verschillen zijn tussen leerlingen onderling. Er moet vooral snel duidelijk worden gemaakt wat de scholensluiting kost, is de redenatie, om tegenover het ministerie van Financiën met een goed onderbouwd verhaal te komen. Om die reden wordt onder andere internationaal OESO-onderzoek aangehaald. Daaruit blijkt, schrijven de ambtenaren, dat „getroffen leerlingen” 3 procent lagere inkomens hebben „voor de rest van hun leven”. Ook zou de scholensluiting leiden tot een bruto binnenlands product dat 1,5 procent lager is dan normaal „voor de rest van deze eeuw”. En, waarschuwen de ambtenaren van OCW, het kost ook geld als veel leerlingen door de achterstanden zouden blijven zitten. „Als alle leerlingen in het po en vo blijven zitten, kost dat minstens 1,4 miljard per jaar gedurende de komende 14 jaar. In totaal loopt dat op tot een bedrag van ca. 20 miljard. Het lijkt verstandiger om (een deel van) dat totaalbedrag te investeren in het ondersteunen van scholen en leerlingen om achterstanden in te halen.”

Het ministerie van Financiën is gevoelig voor dat argument, maar is in eerste instantie afhoudend. Het departement blijft tot het laatst toe kritisch over de onderbouwing en de effectiviteit van het plan.

„Urgentie ontbreekt” (..) „proces is best vaag”, en er is „nauwelijks focus”, schrijft een beleidsmedewerker van Financiën op 29 januari. Gezellig wordt het niet tijdens interdepartementale besprekingen. „Merk ook dat medewerkers best dicht klappen in zo’n gesprek met FIN”, rapporteert een onderwijsambtenaar na een zoveelste botsing.

Schrap de zomervakantie

De ambtenaren van Financiën willen bovendien dat OCW met een snellere, heldere oplossing voor de achterstanden komt. In het eerste plan schrijft OCW dat de achterstanden in 2028 moeten zijn ingelopen. „Een dergelijk jaartal kan o.i. echt niet de ambitie zijn”, reageert Financiën, waarna de looptijd wordt teruggebracht naar vier jaar en op de valreep naar 2,5 jaar. Pijnlijk voor ministers Slob en Van Engelshoven: na de bekendmaking van de plannen komt juist op deze veel kortere termijn veel kritiek.

Ook inhoudelijk zet Financiën druk op de ketel. Het plan straalt nog niet genoeg urgentie uit, vindt het ministerie. Het wil dat OCW meer regie neemt. Het is immers crisis! Schrap de zomervakantie! Of verleng het schooljaar met zestien weken en start het nieuwe schooljaar pas na de kerstvakantie. Geef leraren die meer willen werken een fikse bonus. Een ander idee dat vaak terugkomt in de stukken: iedereen blijft zitten.

De voorstellen worden uitvoerig uitgewerkt, inclusief de kosten, en blijven kort voor de persconferentie op 17 februari als serieuze opties opduiken. Tot frustratie van de ambtenaren van OCW. „FIN blijft ook steeds bij optie: verlengen van dit schooljaar met 16 weken en dan na kerst nieuw schooljaar starten”, staat in een e-mail van zondag 7 februari. „Lijkt mij onhaalbaar.”

Op 12 februari, vier dagen voor het kabinetsbesluit om 8,5 miljard euro beschikbaar te stellen, appt minister Slob met een van zijn beleidsmedewerkers over de laatste aanpassingen in het plan. Slob: „Met Wopke over nationaal programma gesproken. Hij kreeg verontrustende signalen van zijn ambtenaren, maar kon nog niets noemen.”

De beleidsmedewerker: „Dank voor signaal. En wat is verontrustend?” Slob: „Teveel plannen voor langere termijn.”

Slob nogmaals: „Wopke begint nu te pruttelen over bedrag bij examens. Heb hem gezegd dat dit allemaal afgestemd is (en net besloten).”

‘Gevoel van urgentie’

Diezelfde dag klinkt nog meer kritiek vanuit Financiën, maar ook van Economische Zaken en Algemene Zaken: „Algeheel beeld: Plan te omvangrijk en langdurig en te weinig creatief, getuigt te weinig van urgentiegevoel. Men is er nog niet van overtuigd dat dit gaat helpen om het serieuze probleem (dat erkend wordt) het hoofd te bieden”, aldus de notulen van een bijeenkomst van ambtenaren van de verschillende ministeries.

Lees ook: Deskundigen: ‘inlopen van corona-achterstanden moet veel te snel’

Maar dan gaat het snel. Algemene Zaken dringt aan op spoed. Een compromis doemt op. OCW doet water bij de wijn en verkort de periode waarin het geld uitgegeven mag worden naar 2,5 jaar. Ook versterkt ze het door Financiën en Algemene Zaken bepleite „gevoel van urgentie” door scholen op het hart te drukken gebruik te gaan maken van „bewezen effectieve” interventies, zoals bijvoorbeeld lentescholen en tutoring. Een paar dagen voor de persconferentie blijkt Algemene Zaken alsnog aan boord. „Net AZ opnieuw aan de lijn”, mailt een ambtenaar van OCW op 15 februari. „Complimenten voor het stuk! Ontzettend goede toon.”

„Gelukt, iedereen akkoord”, appt een van de betrokken beleidsmedewerkers op 16 februari. „Afspraak vanmiddag in mcc (Ministeriële Commissie Covid-19) klap erop en dan kan het vandaag of morgen naar buiten!!!!!!”

Een dag later, om 11.11 uur: „Vanmiddag om 1400 uur persconferentie. Te volgen via de livestream voor de liefhebber…”