Opinie

Stop de fictie van ‘lokaal maatwerk’

Bestuur Scheve verhoudingen tussen rijk, provincies en gemeenten tasten de kwaliteit van rechtsstaat, overheid en democratie aan, schrijft . Centrale bijsturing is dringend noodzakelijk.
Het openbaar bestuur is te complex geworden.
Het openbaar bestuur is te complex geworden. Foto Rob Engelaar / Hollandse hoogte

Terwijl het aantal maatschappelijke problemen in Nederland zich snel vermeerdert, verslonst ons openbaar bestuur. Oorzaken zijn een nalatig rijk, afwachtende provincies, overvraagde gemeenten en ruim 1.200 weinig democratische regionale samenwerkingsverbanden.

Zoals staatsrechtkenner Douwe Jan Elzinga onlangs opmerkte in een lezing tijdens de Dag van de Raad (lees: gemeenteraad) bestaat er in bestuurlijk Nederland „nog niet het begin van een gedachte” over welke overheidstaak geschikt is voor welke overheidslaag: „We doen maar wat.” En dat gaat nu al zo sinds 1970.

Tussen toen en nu deponeerde de (mede door de verzorgingsstaat uitgedijde) rijksoverheid een groot aantal inhoudelijke, uitvoerings- en toezichtstaken bij gemeenten en andere organen. Als bestuurlijke ballast ervaren verantwoordelijkheden werden op die manier handig weggeorganiseerd, tegen voor het rijk lagere kosten. Op korte termijn, althans. Vaak werd erbij gezegd dat beleid door lokale uitvoering integraler, specifieker, flexibeler en voor de burger herkenbaarder is – dat zou het mooie zijn van decentraliseren.

De gemeenten (verenigd in de VNG) namen nieuwe klussen telkens weer dapper op zich, van inspectiewerk en welzijnstaken, en van de uitvoering van sociale wetten en klimaatbeleid tot het vestigen van een ‘meervoudige democratie’. Momenteel bereiden zij zich daarnaast voor op de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2022 – een complexe en omstreden operatie.

Fuseren

Om voor al hun opdrachten genoeg ‘bestuurskracht’ te ontwikkelen, gingen gemeenten fuseren. Ook gingen ze meer samenwerken in regio’s rondom afzonderlijke thema’s, van veiligheid tot arbeidsmarkt en van vervoer tot energie. Zodoende is de gemiddelde gemeente nu verwikkeld in 33 regionale verbanden. Slecht voor de lokale democratie, want raadsleden hebben daar te weinig invloed op, ambtenaren verdwalen en burgers hebben er doorgaans geen weet van. Ondertussen belandde een volledig geëquipeerde democratische bestuurslaag, namelijk de provincie, op een zijspoor.

Lees ook: ‘De financiering van gemeenten moet fundamenteel anders’

De ernst van deze interbestuurlijke narigheid bleef tot op heden jammerlijk onderbelicht in zowel het politieke als het publieke debat. En de verantwoordelijk minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) komt maar niet in actie. Dat laatste leidde recentelijk opnieuw tot stevige kritiek van de Afdeling advisering van de Raad van State.

In een bondige beschouwing op verzoek van de minister en de zogeheten decentrale koepels (VNG, Interprovinciaal Overleg en Unie van Waterschappen) schrijft de Raad van State onomwonden dat er in het openbaar bestuur sprake is van „structurele spanningen en bijbehorende sturingsproblemen”.

De ernst van deze interbestuurlijke narigheid bleef jammerlijk onderbelicht in het politieke en het publieke debat

De Raad signaleert ook dat gemeenten overbelast zijn, en noemt de decentralisaties van 2015 in het zogeheten sociaal domein onvoldoende doordacht. Het adviesorgaan vindt dan ook dat er in de komende kabinetsperiode geen nieuwe decentralisaties moeten worden doorgevoerd, dat het probleem van tekortschietende democratische legitimatie in regioverband urgent is, en dat de minister van BZK, voorzien van nieuwe bevoegdheden, zich „dient te concentreren op het openbaar bestuur, de democratie, de rechtsstaat en de constitutie”.

Rake constateringen. Maar over enkele andere punten uit de notitie van de Raad van State valt te twisten. Zoals de opvatting dat diverse gemeenten te klein zouden zijn. Uit het overmatige bovenlokaal samenwerken spreekt eerder iets anders: dat het vaak niet logisch en verantwoord was dat juist gemeenten extra taken op zich namen.

Zelfs als decentraliseren ingrijpend bezuinigen betekende, zoals in 2015, ging de VNG er graag in mee. En net als de rijksoverheid verklaarde ook de VNG toen keer op keer dat sociale taken (WMO, Jeugdwet en Participatiewet) het beste aan gemeenten konden worden overgelaten omdat daar ‘maatwerk’ geleverd zou kunnen worden: het meewegen van lokale wensen en omstandigheden in de uitvoering van een wet, en ‘ieder het zijne’ geven – in plaats van ieder het gelijke.

Persoonlijk versus lokaal

In het decentralisatiediscours worden echter steevast persoonlijke en lokale omstandigheden door elkaar gehaald. Mij lijkt dat er niet snel reden is om een sociale wet afwijkend uit te voeren omdat mensen inwoner zijn van bijvoorbeeld Vlaardingen of Vlagtwedde. Met iemands persoonlijke situatie daarentegen, ongeacht waar hij of zij woont, kan wél rekening worden gehouden – binnen zekere marges en op basis van algemene bestuurlijke beginselen.

Kijken we naar lokale situaties, dan ligt onderling verschillend beleid juist voor de hand. Geen gemeente en ook geen provincie is naar oppervlak, inwonertal, bevolkingsopbouw en economische structuur immers hetzelfde. En dus spelen er her en der verschillende kwesties rond wonen, ruimtelijke inrichting, voorzieningenniveau en sociale problematiek. Vooral ook om zich dáármee bezig te houden bestaan er lokale verkiezingen en gemeentebesturen.

Het rijk ontloopt de verantwoordelijkheid voor fatsoenlijke wetgeving en uitvoering

Met maatwerk heeft dat evenwel niets te maken. ‘Lokaal maatwerk’ is dan ook een misleidend begrip dat door het rijk wordt gebruikt om verantwoordelijkheid voor fatsoenlijke wetgeving en uitvoering te ontlopen, en dat gemeenten een aantrekkelijk aura van belangrijkheid en mensgerichtheid verschaft, dat zij echter in de praktijk moeten bekopen met verdringing van hun basale, politieke taken en aantasting van hun democratische karakter.

Lees ook deze recensie door Mark Kranenburg over twee boeken van Leidse wetenschappers: Polderend gaat de democratie ten onder

En ondertussen worden hulpbehoevende inwoners in quasi empathische ‘keukentafelgesprekken’ tot meer zelfredzaamheid aangespoord.

Bovendien heeft een complexere samenleving méér baat bij het helder houden van politieke structuren dan bij het ook nog eens ontzettend ingewikkeld maken van de overheid. Daarom bepleit ik een herschikking van werkzaamheden, met hernieuwde aandacht voor rechtszekerheid en rechtsgelijkheid enerzijds, en met een scherper oog voor persoonlijke omstandigheden en plaatselijke verschillen anderzijds.

Teveel taken naar gemeenten

Zo zijn, volgens mij, alle burgers en (lokale) politici en bestuurders gebaat bij zorgvuldig ontworpen wetgeving. Net als bij uitstekend bereikbare, bemenste informatieloketten in iedere gemeente, onder meer als onderdeel van nieuw te vormen provinciale of landelijke uitvoeringsorganisaties. Bijvoorbeeld op het gebied van milieutoezicht, vergunningverlening, de uitgifte van paspoorten, de organisatie van verkiezingen en jeugdzorg.

Nogmaals: de huidige bestuurlijke malaise ontstond niet doordat bepaalde gemeenten te klein zijn, zoals de Raad van State stelt, maar vooral doordat er te veel taken naar de gemeenten gingen. Meer gemeentelijke herindelingen – een suggestie van de Raad – is dan ook geen oplossing. Die zullen namelijk onder andere leiden tot nog betekenisarmere provincies. En dat is zonde, want die provincies kunnen gezien uiteenlopende actuele problemen nog steeds of opnieuw een nuttige functie vervullen: gemeenten ontlasten, taken van regionale samenwerkingsverband overnemen en toekomstige rijkstaken degelijk en daardoor met gezag helpen uitvoeren.

De tweede manier waarop de Raad van State gemeenten slagvaardiger en democratischer wil maken, is het meer in elkaar schuiven van de genoemde thematische regio’s. Maar ook in geval van een kleiner aantal regionale samenwerkingsverbanden staan gemeenteraden nog steeds op afstand. Tenzij er eigen verkiezingen komen voor zo’n ingedikte regionale laag. Wie echter ‘bestuurlijke drukte’ serieus wil verminderen en oeverloze stelseldiscussies liever vermijdt, kan wederom beter welwillend kijken naar de grondwettelijk verankerde provincie als mogelijk vitaal onderdeel van noodzakelijke veranderingen. Waarbij in de grotere provincies voor bepaalde uitvoeringstaken regionale bijkantoren denkbaar zijn.

Enfin, redenen en overwegingen genoeg voor een grondige politiek-ambtelijke bezinning op valide interbestuurlijke uitgangspunten. Die bezinning zou moeten plaatsvinden binnen en vanuit een ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat hoeder is van hoogwaardig, rechtsstatelijk openbaar bestuur. Het zou goed zijn als deze verantwoordelijkheid in een nieuw regeerakkoord wordt vermeld en geconcretiseerd. Opdat landsbestuur, provinciaal-regionaal bestuur en lokaal bestuur samen zijn opgewassen tegen de veelheid aan crises waarmee Nederland worstelt.

Een andere versie van dit stuk verscheen deze week in De Hofvijver, een uitgave van het Montesquieu Instituut.

Reageren

Reageren op dit artikel kan alleen met een abonnement. Heeft u al een abonnement, log dan hieronder in.