De NCTV: autonome terreurbestrijder of loopjongen van de minister?

Anti-terrorismecoördinator De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding presenteert zich naar buiten toe als zelfstandig orgaan, wars van politieke bemoeienis. Maar is de NCTV wel zo onafhankelijk?

Het ministerie van Justitie en Veiligheid aan de Turfmarkt in Den Haag, waar ook de NCTV zit.
Het ministerie van Justitie en Veiligheid aan de Turfmarkt in Den Haag, waar ook de NCTV zit. Foto David van Dam

De opdracht aan de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) in mei 2018 is helder: adviseer het kabinet of kinderen van Syriëgangers naar Nederland moeten worden teruggehaald. IS-strijders zijn grotendeels verdreven, hun kinderen verblijven onder erbarmelijke omstandigheden in Syrische kampen. De Kinderombudsman en de Tweede Kamer willen van minister Grapperhaus (Justitie en Veiligheid, CDA) weten waarom de vrouwen en kinderen niet worden gerepatrieerd.

NCTV-ambtenaren gaan aan de slag. Ze roepen de hulp en kennis in van specialisten bij de AIVD, het ministerie van Buitenlandse Zaken, het Openbaar Ministerie en de de Raad voor de Kinderbescherming. Na een paar sessies zijn ze eruit: voor de nationale veiligheid kunnen de kinderen het best snel naar Nederland komen. De kinderen zijn jong, nog niet geïndoctrineerd met het IS-gedachtengoed. Mocht het toch zo zijn, dan zijn ze in Nederland in ieder geval in beeld.

Dat advies zal de minister nooit bereiken.

Als de memo aan NCTV-baas Dick Schoof wordt gepresenteerd, wordt duidelijk dat het in een la zal belanden. „We hoorden: bedankt voor jullie inzet, maar dit gaan we niet naar de minister sturen”, zegt een ambtenaar. Het komt, zo wordt uitgelegd, politiek gezien niet uit. Premier Mark Rutte had drie jaar daarvoor al gezegd dat hij Syriëgangers liever ziet „sneuvelen” dan dat „ze terugkomen naar Nederland”.

De coördinator stuurt in plaats daarvan een ander stuk naar de minister: een neutrale opsomming van de voor- en nadelen van repatriëring. Grapperhaus baseert daarop zijn oordeel dat de kinderen in de kampen moeten blijven, schrijft hij later aan de Kamer. In een reactie zegt de NCTV dat de memo nooit voor de minister bedoeld was, dus niet is verstrekt. Wel zou informatie uit de memo „mondeling” aan Grapperhaus zijn overgedragen.

De NCTV is een afdeling op het ministerie van Justitie en Veiligheid en valt onder directe verantwoordelijkheid van de minister. Naar buiten toe presenteert de coördinator zich als een zelfstandig orgaan, wars van politieke bemoeienis.

De belangrijkste NCTV-analyse, het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland, is zelfs formeel „afgeschermd” van „pogingen om conclusies in een politiek of ambtelijk wenselijke richting bij te buigen”, schrijft een NCTV-topambtenaar in 2017.

Voor een ambtelijk stuk is die onafhankelijkheid uitzonderlijk. Maar het is in groot belang: „Zelfs de schijn van politieke druk zou de geloofwaardigheid van het dreigingsbeeld ernstig schaden.” schrijven Utrechtse onderzoekers in 2016 in een evaluatie van het contraterrorismebeleid.

‘Dan draai ik hoofd- en bijzin om’

In het dreigingsbeeld, dat drie keer per jaar verschijnt, schrijft de NCTV hoe groot de kans op een aanslag is. Er is een publieksversie, een vertrouwelijke versie en een die is bestempeld als staatsgeheim. Tal van overheidsorganisaties leveren informatie: het Openbaar Ministerie, veiligheidsdiensten, Buitenlandse Zaken, ambassades. De NCTV schrijft de eindversies en draagt verantwoordelijkheid.

Lees ook: Onmin en uitglijders bij de club die het land moet beschermen

Een wisselende analist verzamelt alle informatie en duidt die, als ‘penvoerder’. Andere overheidsinstanties mogen concepten lezen en becommentariëren. Maar hun commentaar is niet alleen inhoudelijk, blijkt uit gesprekken met (oud-) NCTV’ers die aan de dreigingsbeelden meewerkten. „Buitenlandse Zaken is het ergst”, zegt een van hen. Het departement wil passages verwijderen als deze diplomatieke relaties kunnen schaden. Zoals die met Turkije.

In 2016 sluit president Erdogan een deal met Europa om vluchtelingen tegen te houden. De analisten zien dat Turkije een halfslachtige politiek voert ten aanzien van IS-strijders: ze kunnen vrij Syrië in- en uitreizen. Relevant voor het dreigingsbeeld, vinden ze bij de coördinator, maar Buitenlandse Zaken ligt dwars. Om de Turkije-deal te laten slagen, moet Erdogan te vriend worden gehouden. Om die reden worden Turkije-passages afgezwakt, volgens meerdere bronnen. In plaats van de halfslachtige politiek, wordt in de versie die naar de Tweede Kamer gaat juist benadrukt hoe veel Turkije allemaal zou doen om IS te bestrijden.

Als Nederland in 2017 in conflict komt met Turkije over de uitwijzing van een minister, komt er meer ruimte, zeggen analisten. Zo waarschuwt het dreigingsbeeld in die periode voor een Turkse „paramilitaire knokploeg” die ook in Nederland actief zou worden om „politieke tegenstanders van Erdogan” aan te pakken. De passage krijgt veel media-aandacht. Maar waar is die knokploeg? Die bestaat alleen online, moet de NCTV in een later dreigingsbeeld toegeven.

Lees ook: Openbaar Ministerie ontstemd over inmenging NCTV in strafzaken

Ook met het dreigingsbeeld van mei 2020 gaat iets fout. De NCTV verstuurt per ongeluk een niet-geaccordeerde versie naar de Tweede Kamer, met opmaakfouten. Deze wordt twee weken later vervangen door de definitieve versie. In de eerste versie staat dat het omstreden terugtrekkingsakkoord dat de Amerikanen met de Taliban sloten, niets verandert aan de dreiging van de Taliban. De zin over het Amerikaanse akkoord is in de definitieve versie verdwenen: dat ligt gevoelig. De Taliban vormt een ‘blijvende’ dreiging, staat er slechts nog. Wel komt het akkoord later in dreigingsbeelden terug.

Is het erg? Met reacties uit het buitenland wordt „zeker rekening” gehouden, zeggen NCTV-analisten. Zij vinden dat geen probleem. „Als je door één woord te veranderen de minister van Buitenlandse Zaken een plezier doet, vind ik dat prima”, zegt een analist. Een ander: „Soms denk je: goed, dan draai ik hoofd- en bijzin om.”

De baas van de NCTV, Pieter-Jaap Aalbersberg bevestigt begin april in een interview met NRC dat diplomatieke belangen kunnen leiden tot kleine aanpassingen. „Dat is toch logisch?” Dat je „goed kijkt” naar teksten over andere landen „en soms wat met de duiding probeert te doen, vind ik kunnen”. Hoe ver de NCTV gaat met het aanpassen ten gunste van andere staten? Aalbersberg: „Als de hoofdboodschap maar blijft staan.”

Het ministerie van Buitenlandse Zaken zegt dat het „kan voorkomen” dat ambtenaren verzoeken passages uit de conceptversie van het dreigingsbeeld „aan te passen of te schrappen”. Bijvoorbeeld bij passages die „in de optiek” van het ministerie niet relevant zijn voor de Nederlandse veiligheid. „Buitenlandse Zaken heeft daarbij oog voor de diplomatieke relaties, maar deze zijn niet doorslaggevend.”

Geert Wilders leest mee

Als het om rechtspopulisme gaat, is het al gauw politiek. In 2015 krijgt Nederland net als de rest van Europa te maken met grote aantallen vluchtelingen. Er zijn meer bedden nodig voor asielzoekers. PVV-voorman Geert Wilders probeert dat tegen te gaan. „Pleeg verzet!”, is zijn oproep in september 2015. „Accepteer het niet! Ga naar die asielzoekerscentra of die inspreekavonden bij de gemeente waarop daartoe wordt besloten.”

Hij zegt ook dat dit geweldloos moet gebeuren, maar tweet vervolgens zonder die waarschuwing veelvuldig met de hashtag #kominverzet.

Inspraakavonden voor bewoners over de opening of uitbreiding van asielzoekerscentra worden daarna verstoord, lokale bestuurders bedreigd, woningen van statushouders beklad. Bij een aantal gewelddadige acties worden foto’s en leuzen van Wilders gebruikt.

De NCTV oordeelt volgens bronnen in een concept van het geheime dreigingsbeeld vrij hard over de mobiliserende rol van Wilders bij de anti-vluchtelingenacties. De PVV-voorman komt dit te weten. Omdat de NCTV over Wilders’ persoonsbeveiliging gaat, is de afspraak dat hij vooraf te lezen krijgt wat over hem wordt geschreven.

Nadat Wilders de tekst heeft gelezen, komen er orders vanuit de NCTV-top: de passage moet worden afgezwakt, ten gunste van Wilders. Het ingrijpen veroorzaakt beroering op de afdeling, vertellen bronnen die er destijds werkten. Het leidt tot interne discussies over of de NCTV radicaal-rechts wel hetzelfde behandelt als radicale moslims.

Ard van der Steur, destijds minister van Justitie, wil er niets over zeggen. „Het is staatsgeheim.” Wilders reageert niet.

Pieter-Jaap Aalbersberg zegt dat „het open dreigingsbeeld destijds niet is aangepast.” Over het staatsgeheim dreigingsbeeld kan hij „niets zeggen”.

Krijgt Wilders delen uit het dreigingsbeeld voor publicatie te lezen? „Het kan voorkomen”, zegt de NCTV, dat iemand die wordt beveiligd, „wordt geïnformeerd over een passage in een dreigingsbeeld als deze passage (directe) invloed kan hebben op de dreiging op die persoon.”

Hoe staat het met de maatregelen?

Terug naar 2014, als het kalifaat wordt uitgeroepen door IS. Ineens reizen honderden Nederlanders af naar Syrië. De politiek wil actie. In enkele dagen stelt een klein clubje NCTV-ambtenaren het ‘Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme’ op: een lijst met 38 maatregelen om jihadisten aan te pakken. Het gaat om het afpakken van paspoorten van mogelijke uitreizigers, het verwijderen van online IS-propaganda, het weigeren van omstreden buitenlandse predikers. Het is aan de NCTV de maatregelen te laten uitvoeren.

Het actieprogramma wordt in politiek Den Haag een meetlat om het kabinet op af te rekenen. Hoeveel Syriëgangers worden al vervolgd? Hoeveel haatpredikers geweerd? Hoeveel paspoorten ingetrokken? De NCTV gaat zich door alle politieke druk vooral richten op dit soort ‘telbare’ interventies, stellen beleidsonderzoekers in Utrecht in 2016 vast. Hiermee wordt de NCTV een „uitvoerder van de wensen van de Tweede Kamer” en een „afvinker van beleid”, signaleert de Leidse terrorisme-hoogleraar Edwin Bakker een jaar na de invoering van het actieprogramma.

Een van die ‘telbare’ maatregelen is het intrekken van het Nederlanderschap van Syriëgangers – een uitdrukkelijke wens van de Tweede Kamer. Minister Grapperhaus beslist daarover, bijgestaan door de NCTV. Andere overheidsinstanties – het OM, de reclassering, gemeenten en AIVD zien dat uitvoering van de maatregel soms averechts uitpakt. Jihadisten met een Marokkaanse achtergrond zijn bijvoorbeeld moeilijk uit te zetten omdat Marokko niet meewerkt. Zij blijven illegaal in Nederland en kunnen door de intrekking van hun paspoort niet meer meedoen aan reïntegratietrajecten. Dat kan tot verdere radicalisering leiden.

Het OM en gemeenten adviseren de minister meer dan eens om een nationaliteit niet in te trekken. Toch blijft de NCTV ermee aan de gang, het is nu eenmaal de politieke wens. De Kamer wordt tot de zomer van 2020 niet geïnformeerd over de nadelen. Bij sommige NCTV-medewerkers leidt dit tot gewetensbezwaren. In interne ‘morele beraden’ bespreken zij met collega’s of ze aan dit beleid nog wel kunnen meewerken.

Vanaf 2017 richt de NCTV zich nog intensiever op individuen. De coördinator mag dan, via de minister, gebiedsverboden en meldplichten opleggen. Medewerkers schuiven aan bij lokale casusoverleggen. Dat zijn vertrouwelijke bijeenkomsten waarin gemeenten met de politie en hulpverleners een aanpak bedenken voor een geradicaliseerde man of vrouw.

Dat merken ze bij het OM en de politie. Opeens hangen er NCTV-medewerkers aan de lijn. Of ze informatie mogen uit een vertrouwelijk strafdossier. Heeft de officier al gezien dat het toezicht op die bekende ex-jihadist afloopt? Kan zijn enkelband worden verlengd? De verzoeken leiden tot ergernis bij magistraten.

Het OM bevestigt dat zulke verzoeken zijn gedaan door NCTV-medewerkers. Vindt het OM dat gepast? „Nee.” Volgens de woordvoerder is met de NCTV besproken dat de coördinator „zich niet met individuele strafzaken kan bemoeien”.

De NCTV trekt zich weinig van de klachten aan. In 2019 wil de NCTV het Haga Lyceum in Amsterdam aanpakken. De directeur van de islamitische middelbare school zou banden onderhouden met ‘salafistische aanjagers’ en moet vertrekken, meent de coördinator. In een taskforce vraagt de NCTV aan het OM of die de Haga-directeur niet kan vervolgen. Er ligt een financieel ambtsbericht van de AIVD, dat aanwijzingen biedt voor gesjoemel met geld. Het OM weigert, het bedrag is te gering om in actie te komen. En sinds wanneer is het strafrecht bedoeld om een door de overheid ongewenst schoolbestuur aan te pakken? Toch blijft de NCTV volgens betrokkenen aandringen op strafrechtelijk onderzoek.

Lees ook: Toezichthouders onderzochten NCTV nog nooit

De coördinator treedt daarmee buiten zijn bevoegdheid, zegt hoogleraar staatsrecht Paul Bovend’Eert van de Radboud Universiteit. Als de minister van Justitie iemand wil laten vervolgen, kan dat – bij uitzondering – worden vastgelegd in een ‘aanwijzing’ aan het OM. „Dan weet iedereen dat de minister hier de hand in heeft gehad en is er democratische controle mogelijk”, zegt Bovend’Eert. „Maar hier laat de minister via zijn ambtenaren informele druk uitoefenen op het OM. Dat is niet transparant, dat is sneaky opereren. Het zet de deur open voor politieke inmenging.”

Door de politieke rol van de NCTV zijn sommige ambtenaren beducht om mee te werken aan verzoeken. De NCTV zit te dicht op de minister, menen ze. „We denken al snel: dit vragen jullie niet vanuit de inhoud, maar vanuit een politieke wens”, zegt een opsporingsbron. „Je zou de NCTV onafhankelijk van de minister moeten maken”, zegt een terrorisme-ambtenaar. Zoals de Belgische tegenhanger die meer mag, maar ook is losgemaakt van het politieke bestuur. „Anders kunnen ze nooit een operationele coördinator worden. Dan blijven het de loopjongens van de minister.”