Welke minister of staatssecretaris was het eigenlijk niet eens met de kabinetslijn?

Toeslagenaffaire Maandag maakt het kabinet de notulen van de ministerraad openbaar, in reactie op een RTL-publicatie. Een bijzondere stap, want normaliter hebben heel weinig mensen inzage in deze staatsgeheime documenten.

Het kabinet-Rutte III bijeen in de Trêveszaal voor de ministerraad.
Het kabinet-Rutte III bijeen in de Trêveszaal voor de ministerraad. Foto Bart Maat/ANP

Wie heeft er gelekt uit de notulen van de ministerraad? Sinds een nieuwe RTL-publicatie vorige week over de Toeslagenaffaire, ogenschijnlijk gebaseerd op de staatsgeheime notulen, is dat een brandende vraag. En premier Mark Rutte (VVD) liet vrijdagmiddag al doorschemeren in welke hoek er volgens hem gezocht moet worden.

Lees ook: Nieuwe onthullingen over Toeslagenaffaire tarten het broze vertrouwen in Den Haag

Rutte nam die vrijdag de bijzondere stap om de notulen bij hoge uitzondering openbaar te maken - deze maandagavond om precies te zijn. Niet alleen die van de acht specifieke vergaderingen die worden aangehaald in het RTL-verhaal, maar „alle notulen die eerder naar de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag zijn gegaan”. En nog concreter: „Zowel de versie die is gegaan naar de voorzitter als de versie die is gegaan naar de leden van de commissie.”

Hoe zit dat precies met de geheime status van de beraadslagingen van ministers en staatssecretarissen? Wie hebben toegang tot de verslaglegging? Bestaan daar inderdaad verschillende versies van? Wat is de consequentie als er wordt gelekt?

Anders dan de meeste vergaderingen van het parlement zijn de vergaderingen van de ministerraad geheim. Dat geldt zowel voor de vrijdagse ministerraad als de informele ‘onderraden’ op dinsdag, waar per beleidsterrein afzonderlijke groepjes van bewindslieden de besluitvorming voorbereiden. Deze geheimhouding is niet wettelijk bepaald, maar is beschreven in het ‘Reglement van orde voor de ministerraad’ (artikel 26): „Ten aanzien van hetgeen ter vergadering besproken wordt of geschiedt, bestaat een geheimhoudingsplicht.”

Alleen de ministerraad zelf, of namens hem de minister-president, kan besluiten om die geheimhouding te doorbreken. Dat is eerder gebeurd bij andere (parlementaire) onderzoeken, zoals de commissie-Davids in 2010 over de politieke steun van de Amerikaans-Britse aanval in Irak in 2003. Wie op een andere manier uit de school van de ministerraad klapt, pleegt mogelijk een misdrijf. Artikel 272 van het Wetboek van strafrecht bepaalt dat het „opzettelijk” schenden van ambtsgeheimen strafbaar is. Er staat een maximale gevangenisstraf op van één jaar, of een geldboete van maximaal 21.750 euro.

Lees ook: En wéér heeft Rutte III wat uit te leggen

Om het geheime karakter van de beraadslagingen van de ministerraad te benadrukken hebben de opgemaakte notulen ervan het stempel ‘zeer geheim’, gekregen, de zwaarste classificatie inzake staatsgeheimen.

Vitale staatsbelangen

Formeel is de reden dat schending van een dergelijk geheim „zeer ernstige schade kan toebrengen aan een van de vitale belangen van de Staat of zijn bondgenoten”. Informeel bestaat het argument dat bewindspersonen zich in het kabinetsberaad vrij moeten voelen „om gedachten naar voren te brengen of uitspraken te doen”. Als dat op straat komt te liggen, zou dat „afbreuk doen aan de uiteindelijke besluitvorming die na een vrije uitwisseling van gedachten en gevoelens, tot stand zou moeten kunnen komen”, aldus de Memorie van toelichting van de in 2005 herziene Wet op de parlementaire enquête.

Of, zoals oud-minister Henk Kamp (VVD) het vrijdag in NRC zei: „Vertrouwelijkheid is zeer belangrijk voor een ordelijk verloop van de besluitvorming.”

Het is de secretaris van de ministerraad die belast is met de verslaglegging en verspreiding van de notulen. Er worden twee verschillende versies van de notulen gemaakt. Allereerst een algemeen en woordelijk verslag dat gecontroleerd naar een beperkte kring van ingewijden wordt verstuurd. Alle bewindspersonen krijgen een gemarkeerd papieren exemplaar – ministers op nummer, staatssecretarissen op letter. Daarnaast gaan deze notulen ook naar enkele topambtenaren op hun departementen. Deze functionarissen hebben niet alleen de ambtseed moeten afleggen, maar hebben ook de zwaarst mogelijke screening van de AIVD moeten ondergaan.

Daarnaast worden bij sommige gevoelige onderwerpen nog zogenoemde P-notulen opgemaakt. Dat gaat om informatie die bijvoorbeeld koersgevoelig is (van beursgenoteerde bedrijven) of geheimen bevat over nog lopende internationale onderhandelingen. Deze notulen worden alleen verstrekt aan de ministers en aan staatssecretarissen die met het onderwerp te maken hebben. „Anderen mogen van deze zogenaamde P-notulen geen kennis nemen”, schrijven de interne regels van de ministerraad voor.

De ministerraad in 1965. Het kabinet van Jo Cals (zittend, vierde van rechts) zou het jaar daarop alweer vallen, in de Nacht van Schmelzer. Foto Dick Coersen

Geanonimiseerde versie

Zoals premier Rutte vrijdag uitlegde heeft de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag op twee manieren inzage kunnen krijgen in bepaalde notulen van de minsterraad. Alle acht commissieleden kregen een geanonimiseerde versie, waarin niet staat beschreven welke bewindspersoon wat heeft gezegd. Alleen voorzitter Chris van Dam (CDA) en vicevoorzitter Attje Kuiken (PvdA) kregen de oorspronkelijke notulen te zien, waarin die namen van sprekers wel voorkomen.

RTL beschrijft in het onthullende bericht van vorige week dat in de ministerraad van 15 november 2019 een of meerdere bewindspersonen vraagtekens zetten bij het bewust niet versturen van een volledige feitenrelaas over de toedracht van de Toeslagenaffaire, waar de Tweede Kamer om had gevraagd. Dat roept de vraag op wat een individuele minister moet doen als hij het ergens niet mee eens is.

Volgens oud-minister Kamp is de uitkomst van een discussie in de ministerraad altijd een gezamenlijke beslissing. „Het kabinet spreekt met één mond. Wie dat niet wil accepteren moet iets anders gaan doen”, zegt hij. „Dan laat je in het verslag vastleggen dat je het er niet mee eens bent. Misschien belangrijk voor jezelf, maar naar buiten toe zonder betekenis.” Maandagavond zal blijken of dat ook in de notulen over de Toeslagenaffaire is gebeurd. En dan krijgt zo’n voorbehoud naar buiten toe mogelijk wél wat politiek gewicht: welke minister of staatssecretaris was het eigenlijk niet eens met de kabinetslijn, maar durfde daar vervolgens geen consequenties aan te verbinden?