:format(webp)/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data70055614-379b9a.jpg)
De Europese Centrale Bank (ECB) staat voor een paradox. De ECB is er de afgelopen tien jaar niet in geslaagd haar primaire taak van het stabiel houden van de prijzen te vervullen: de inflatie is steeds onder het doel van 2 procent gebleven. Ondanks deze flagrante mislukking wil de ECB nu juist veel meer doelen nastreven dan alleen stabiele prijzen. Zo suggereert Christine Lagarde al sinds haar aantreden als ECB-president dat de bank concrete actie zal ondernemen tegen klimaatverandering.
De ECB kan dat in principe doen. De verdragen van de Europese Unie verlenen de ECB ruime bevoegdheden voor andere doelstellingen dan prijsstabiliteit. Zo is bepaald dat, onverminderd het doel van prijsstabiliteit, de ECB het „algemene economische beleid in de Unie” ondersteunt „teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de […] doelstellingen van de Unie”, aldus artikel 127 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Deze bepaling is al vaak aangehaald om de ECB in verschillende richtingen te duwen. Vakbonden willen doorgaans dat de centrale bank zich krachtiger inzet voor volledige werkgelegenheid, terwijl ngo’s wensen dat zij meer doet tegen klimaatverandering of ongelijkheid. Het brede scala aan doelstellingen dat de EU in haar verdragen heeft opgenomen – variërend van veiligheid, rechtvaardigheid en economische groei tot milieubescherming, innovatie en nog veel meer dat het prijzen waard is – geeft de ECB een oneindig aantal mogelijke doelstellingen.
Politieke besluiten
Tot op zekere hoogte is een dergelijke flexibiliteit nuttig en handig. Het laat de deur open voor verandering. Maar vaagheid leidt nu tot afwachtendheid. En als de ECB de onduidelijkheid zou doorbreken en de koers van haar monetaire beleid expliciet aan een voor de bank secundaire doelstelling zou verbinden, zou zij al snel gezien worden als een instelling die politieke besluiten neemt. Dat vermijdt de ECB liever.
Dat is begrijpelijk. Het ECB-mandaat zegt niet aan welke secundaire doelstellingen de ECB prioriteit zou moeten toekennen. Als ze moet kiezen, moet de ECB zich dan richten op werkgelegenheid of klimaat? Soms is het mogelijk om tegelijkertijd verschillende doelstellingen te bereiken, maar niet altijd. Het maken van dergelijke keuzes is inherent een politieke taak. De ECB lijdt op dit punt aan wat Nik de Boer en Jens van ’t Klooster in hun onderzoek een „lacune in democratische toestemming” noemen: de Europese Verdragen geven geen antwoord op de moeilijke vragen waar de ECB de afgelopen jaren steeds weer mee te maken heeft.
De ECB zou daarom een duidelijk politiek mandaat moeten verwelkomen dat expliciet maakt welke doelen in een bepaalde situatie voor de EU het meest relevant zijn. Want, zoals Benoit Coeuré, voormalig lid van de directie van de ECB, in 2019 in herinnering bracht tegen het Franse parlement: „prioriteiten stellen tussen verschillende doelstellingen is de definitie van politiek [...] en dat is wat parlementen doen”.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2020/05/data58078498-38a6a4.jpg)
Politieke betrokkenheid
De Raad en het Europees Parlement moeten formeel bij de keuzes van de ECB worden betrokken. Zij moeten bepalen op welke doelen de ECB zich moet richten en wat er van haar wordt verwacht. Dat versterkt de legitimiteit van het handelen van de ECB.
Er is al een ‘dialoog’ tussen het Europees Parlement en de ECB, die hiervoor zou kunnen worden aangewend. Het Parlement neemt jaarlijks een resolutie aan over het beleid van de ECB en kan die gebruiken om tot een lijst van doelstellingen te komen. De driemaandelijkse hoorzittingen met ECB-president Christine Lagarde kunnen gebruikt worden om te controleren hoe de ECB aan deze taken invulling geeft.
Het mandaat van de ECB werd drie decennia geleden vastgelegd, toen van de huidige uitdagingen nog geen sprake was. Het is dan ook weinig verrassend dat het mandaat steeds weer verschillend en soms tegenstrijdig wordt geïnterpreteerd. Het Europees Hof van Justitie heeft een belangrijke rol in het vaststellen van waarborgen en grenzen om ervoor te zorgen dat de ECB de door de verdragen gestelde grenzen in acht neemt. Dit mag echter niet in de plaats komen van de politiek.
Het Europees Parlement heeft onlangs een belangrijke stap gezet door in december 2020 op te roepen tot een duidelijk akkoord over zijn betrekkingen met de ECB – die tot op heden nog grotendeels informeel zijn. De onderhandelingen tussen ECB en Parlement hierover, en de evaluatie van de strategie van de ECB die vorig jaar gestart is, zijn een unieke gelegenheid om, met inachtneming van haar onafhankelijkheid, de rol van de politiek te vergroten.