Onder de Haagse kalmte sluimert de kramp van miskende topambtenaren

Deze week: een onderzoeksverslag van binnenuit, topambtenaren schrijven de informateur, erfenissen van Kok en Fortuyn, ambtenaren als politiek doelwit. Ofwel: waarom er kramp en miskenning sluimert onder topambtenaren.

Het cliché wil dat formeren neerkomt op faseren en elimineren, maar deze week kwam er blijkbaar een nieuwe aanpak bij: desoriënteren. Het was soms ronduit grappig om te merken hoe groot de vraagtekens waren die binnen partijen werden geplaatst achter het invitatiebeleid van informateur Herman -Tjeenk Willink.

De Nationale ombudsman. De directeur van het SCP. De voorzitter van de SER. Talrijke functionarissen met een deskundig oog brachten tijd met de informateur door.

Politiek leiders hadden natuurlijk wel ideeën over de bedoeling. Het leek erop dat Tjeenk Willink zijn dubbele opdracht (nieuwe bestuurscultuur, vertrouwen herstellen) via de inhoud wil volbrengen.

Maar geen politicus die het zeker wist. Schimmenspel. In sommige regeringspartijen werden ze er melig van. „Wij zijn verbaasd dat de ambassadeurs van Duitsland, Frankrijk en België nog niet zijn uitgenodigd”, hoorde je.

Je kon ook vermoeden dat de informateur vooral op tijd speelde nu de formatiekeuzes van het CDA ongewis blijven. Rond fractieleiders zeiden ze dat ze pas in mei een eerste verslag van Tjeenk Willink te verwachten.

Parlementair historicus Joop van den Berg, die eerder met Tjeenk Willink voor de PvdA in de Eerste Kamer zat, lanceerde kort na de verkiezingen in de Volkskrant het idee om tot de zomer voorrang te geven aan de corona-aanpak, en pas met de formatie te beginnen zodra de maatschappij opengaat.

Ik belde hem, hij had recentelijk geen contact met de informateur, vertelde hij, en beaamde dat veel van diens werkwijze inderdaad duidt op de „langzame formatie” die hij beoogde. Maar „politici kunnen dit natuurlijk nooit hardop zeggen”, zei hij.

„Politici moeten daadkrachtig overkomen.”

Nu merkte ik deze week dat er ook iets anders speelt. Onder de ogenschijnlijke kalmte sluimert ongemak en kramp bij een cruciale beroepsgroep: topambtenaren. Toevallig had ik wat afspraken in die wereld – mensen zien er vaak scherp wat in de formatie gaande is.

Maar je hoorde ook dat zij beducht zijn voor effecten van een eventuele nieuwe bestuurscultuur. Je zag het maandag omfloerst terug in een brief aan de informateur van de secretarissen-generaal, de hoogste ambtenaren van de ministeries.

Het is niet dat deze groep zich verzet tegen openheid, transparantie of tegenmacht. Het gaat erom dat tegenspraak van bewindslieden tot hun taakomschrijving behoort. En dat de Kamer, sinds de Toeslagenaffaire argwanend over besluitvorming op ministeries, aanstuurt op openbaarmaking van deze adviezen aan bewindslieden.

Het gevolg: bezorgdheid over de „veiligheid voor ambtenaren om daadwerkelijk vrij te blijven adviseren”, aldus de brief. Anders gezegd: volledige openheid kan de scherpte van adviezen ondermijnen.

Twee zaken spelen hier door elkaar. Je hebt het verschijnsel van de ‘bontkraag’: ambtenaren als jaknikkers die een minister niet zozeer adviseren maar beschermen. In een recent onderzoeksverslag naar ambtelijk leiderschap schetst topambtenaar Mark Frequin (nu Volksgezondheid, eerder onder meer Onderwijs, Justitie, Volkshuisvesting, Economische Zaken, Verkeer) dat de klassieke neutraliteit van ambtenaren, uitgaande van rationele deskundigheid, onder druk staat. Ambtenaren vatten hun taak te vaak op als „overeind houden van de minister”.

Tegelijk zijn ambtenaren in het tijdperk van politiek als camerawerkelijkheid abstracties geworden: ze zijn zelden of nooit in beeld, en hun Haagse invloed krimpt alleen al daarom. Het wordt versterkt door de zogenoemde Oekaze van wijlen Wim Kok (1998), die het ambtenaren zeer moeilijk maakt contact met Kamerleden en media te hebben.

Het gevolg is beklemmend: als adviezen van topambtenaren openbaar worden, zullen zij vaker doelwit van politieke kritiek zijn, terwijl ze niet kunnen terugpraten.

Je hoeft geen positie in dit debat te hebben om te zien dat dit vragen om ongelukken is. Niet voor niets bepleit topambtenaar Frequin in zijn verslag de „Oekaze Kok in te trekken”. (For the record: voor zijn stuk sprak hij tientallen mensen, ook met mij.)

Er komt een andere kwestie bij. De secretarissen-generaal noemen ook de breed gedragen wens voor „een sterkere overheid”. Maar ze werpen op of dit haalbaar is, omdat ze „dikwijls” worden „geconfronteerd met het dilemma tussen wat politiek wenselijk (...) en wat uitvoerbaar is”. Niet alles kan.

Dit raakt aan iets fundamenteels. Nadat in de jaren tachtig de privatisering en verzelfstandiging van uitvoerende overheidsdiensten begon, nam dit daarna een vlucht. Zo bepleitte wijlen Pim Fortuyn, in 1991 bijzonder hoogleraar collectieve sector in Rotterdam, in zijn oratie dat ministeries werden teruggebracht tot „centra van globale beleidsontwikkeling”. De uitvoering kon worden afgestoten. In 1993 stelde een commissie geleid door Hans Wiegel (VVD) volledige scheiding van beleid en uitvoering voor, met dezelfde gedachtegang.

Het creëerde de verzelfstandigde uitvoerende overheidsdiensten van dit moment. Van de Belastingdienst tot ProRail, van het UWV tot de politie. Dienstverleners die fysiek contact bij voorkeur ontlopen en zich verstoppen achter hulplijnen met muzak en altijd wachtenden voor u.

Het maakte van bestuurlijk Den Haag een wereld waarin het nooit mocht gaan over individuele gevallen, want individuele gevallen waren voor ‘de uitvoering’. Ziedaar waarom de Toeslagenaffaire jaren kon bestaan en toch onbekend bleef onder Haagse leidinggevenden.

Een spanning die niet eenvoudig is op te lossen. Wel degelijk zijn er topambtenaren die inzien dat belangstelling voor individuele gevallen voorwaarde is om uitvoeringsproblemen te doorgronden.

Maar zelfs nu bijna de hele politiek een nieuwe bestuurscultuur omarmt, bleek deze week dat landelijke politici uitvoeringsproblemen of -conflicten blijven negeren om hun plannen overeind te houden.

Je zag het toen woensdag Volksgezondheid een nieuwe richtlijn voor restvaccin introduceerde: ontevreden huisartsen in Noord-Limburg kregen volgens de Volkskrant het verzoek hun kritiek niet te delen in de media. En je zag het toen maandag burgemeesters vertelden dat zonder heropening van terrassen de lockdown niet meer te handhaven is: ze werden genegeerd.

Zo won het politiek wenselijke het toch weer van vermoedelijke complicaties in de uitvoering later. Geen sterke maar een slechtziende overheid. Ook wat dit betreft kon je de brief van de topambtenaren wel begrijpen.

Het verklaart misschien ook waarom tegenmacht zo’n populair thema is geworden: het raakt aan het ongemak van het niet gehoord worden door overheden, dat zoveel mensen kennen.

Wat dit betreft vond ik het interessant hoe Tjeenk Willink in zijn gesprekken het belang van tegenmacht onderbouwt: het is, redeneert hij, ook een manier opvattingen van mensen mee te wegen die hebben gestemd op oppositiepartijen. Het is hier geen Amerika. Het is niet: winner takes all. Het is: alle stemmen tellen.

Evengoed leerde het praten met ambtenaren me dat al te generaliserende conclusies over het functioneren van ministeries ook gevaarlijk zijn. Recente ontwikkelingen en affaires maken het logisch dat politici aansturen op openbaarmaking van de ambtelijke advisering aan bewindslieden.

Maar daar zit een nadeel aan: het wordt ingegeven door wantrouwen. En het zou wel ongemakkelijk zijn als politici hun wantrouwen tegen burgers omzetten in wantrouwen tegen ambtenaren. Want dan vergeten ze zelf een fundamentele les van de Toeslagenaffaire: dat je pas vertrouwen van mensen zult krijgen als je het zelf kunt geven.