De tegenmacht, dat ben je zelf

Er zijn redenen genoeg voor frisse scepcis over het pleidooi van demissionair minister-president Mark Rutte voor een ‘nieuwe bestuurscultuur’, met meer transparantie en meer dualisme in de politiek. Het onderwerp kwam op de agenda door een ANP-foto van de aantekeningen van verkenner Kajsa Ollongren en een daaropvolgende leugen van Rutte over wat over CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt gezegd zou zijn. En daarna, als een konijn uit de hoge hoed, dat pleidooi voor tegenmacht – bekend van de achterflap van het recente boek van diezelfde Omtzigt.

Is dat niet slechts een excuus om aan te blijven: de premier blijft weliswaar maar wees niet bezorgd, want de bestuursstijl verandert? En kunnen we er wel op vertrouwen dat het parlement meer tegenmacht wil en kan bieden, gezien het recente vrijwel collectieve falen op dit punt zoals bleek uit de Toeslagenaffaire? En ten slotte: meer tegenmacht is mooi, maar transparantie is niet altijd wenselijk. Een formatieproces met totale transparantie bijvoorbeeld, is onmogelijk. Het zou pas gek zijn om in beslotenheid niet te spreken over beren op de weg in een formatieproces. Er zijn varianten van goede leiders, maar ze houden allemaal met enige regelmaat de kaarten tegen de borst.

Toch zou het een gemiste kans zijn om het pleidooi voor meer tegenmacht cynisch terzijde te schuiven. Het is wel degelijk vooruitgang dat Den Haag er nu de mond vol van heeft. Hoe gênant de aanleiding ook was, een democratie waarin de premier zelf een lans breekt voor machtiger critici op het eigen werk, geeft blijk van enige veerkracht. Temeer daar ook de Tweede Kamer zelf zich weer wat breder maakt en nu zegt onafhankelijker ten opzichte van de regering te willen opereren.

Daarom is het interessanter te zien hoe Rutte aan zijn woord te houden is en hem te helpen om deze missie te laten slagen. Hoe kunnen we tegenmacht versterken, is dan de cruciale vraag. Dat kan op twee manieren: binnen de parlementaire democratie zelf en van buitenaf.

Inspraakavond

Lange tijd is wat lacherig gedaan over wat het parlement tegenwoordig aan tegenmacht te bieden heeft. Om de verkeerde redenen werd gesuggereerd dat het parlement eigenlijk had afgedaan. Zoals: burgers zijn immers steeds slimmer, politieke partijen zijn vermolmde organisaties en via internet kun je ook snel informatie delen en tot overeenstemming komen. Critici van links tot rechts deden het de afgelopen jaren dan ook regelmatig voorkomen als zou het werk van gemeenteraad en Tweede Kamer daarom telkens achter de feiten aanlopen. Daar zouden de burgers inmiddels veel te zelfredzaam voor zijn.

Lees ook: De wildernis in, voor een nieuwe politieke cultuur

Nu is een goed moment om dat soort vaag gemopper op de politiek terzijde te schuiven en vierkant te gaan staan voor het belang van een scherpe, krachtige en machtige Tweede Kamer. Grootschalige verkiezingen zijn nog altijd de beste manier om ook de opvattingen tot uitdrukking te laten komen van de grote groepen mensen die niet graag naar vergaderingen gaan. De opkomst bij verkiezingen is uitzonderlijk hoog en de diversiteit aan meningen een stuk groter dan bij de doorsnee inspraakavond, of bij de initiatieven die zichzelf graag als vernieuwend in de lucht steken.

Maar hoe kan dat parlement machtiger worden? Met vele anderen vraagt nota bene de huidige informateur Tjeenk Willink al jaren om meer democratische aandacht voor uitvoering of uitvoerbaarheid van beleid. Het parlement is per slot ook medewetgever, de ellende van de Toeslagenaffaire komt ook op het conto van de volksvertegenwoordiger die gráág op televisie zegt dat iedere vorm van fraude direct en hard moet worden aangepakt. Maar bijhouden of wetten hun doel bereiken is niet alleen minder sexy, het vergt ook ervaring, lange adem en grote fracties waarin je mensen kunt vrijmaken om het soort controles te doen dat niet vandaag of morgen de publiciteit haalt.

Als we echt meer Kamerleden zoals Pieter Omzigt en Renkse Leijten willen, en meer aandacht voor de ambachtelijke kant van het parlementaire werk, moeten we niet alleen de weinig mediagenieke kanten van het Kamerlidmaatschap prijzen, maar de Kamer bovendien meer instrumenten in handen geven voor hun ambacht. Bijvoorbeeld een eigen onderzoeksbudget voor het laten uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek. Ook moeten we dan stimuleren dat media meer aandacht besteden aan deze trage kant van de politiek, bijvoorbeeld door ruimere financiering van serieuze onderzoeksjournalistiek.

Daarmee is de last van de grote versnippering van het politieke landschap nog niet bestreden. Burgers denken tegenwoordig vaak: geen enkele partij past precies bij mij, en stemmen zo de meest uiteenlopende partijen de Tweede Kamer in. Dat wreekt zich ideologisch en bestuurlijk. Het verzwakt effectieve tegenmacht.

Lees ook: Hoe de democratie te vernieuwen? Drie ideeën

Er zijn dus wel degelijk redenen om kritisch te zijn op het parlement. Niet omdat het ouderwets is in een geïndividualiseerde samenleving nog langer volksvertegenwoordigers aan te wijzen, zoals hippe vernieuwers graag suggereren. Wel omdat het parlement naar zijn aard maar beperkt tegenmacht kan leveren.

Belangenpanels

Er zijn ook voorstellen die tegenmacht binnen het parlementaire stelsel rigoreuzer kunnen vernieuwen. De Belgische schrijver David van Reybrouck haalde het werk van de Amerikaanse politicoloog Bouricius voor het voetlicht. De kern daarvan is een pleidooi om de parlementaire democratie uit meerdere organen te laten bestaan, in plaats van uit de huidige twee Kamers. Waarin een agenderende raad met door loting aangewezen burgers het voortouw neemt met te bespreken onderwerpen. En belangenpanels, met zelf aangemelde burgers die onderwerpen uitwerken tot stukjes wetgeving, waarop beoordelingspanels hoorzittingen organiseren over de aangedragen voorstellen. En pas dan komt het parlement in beeld. Extra burgerinvloed kan helpen weerwerk te bieden tegen de lobbymacht van grote bedrijven en instellingen.

Meer tegenmacht binnen het parlement moet hoe dan ook gesteund en aangevuld worden door meer tegenmacht buiten het parlement. Ook daarvoor zijn de afgelopen decennia door vele politieke denkers interessante suggesties gedaan. Een deel daarvan gaat over versterking van de rechterlijke macht, door onder meer de invoering van een constitutioneel hof, maar het is van groot belang om het meer ook over de rol van de burgers zelf te hebben. Participatie van burgers in de democratie kan in veel gevallen laagdrempeliger, constateerde ook de staatscommissie parlementair stelsel (commissie-Remkes) twee jaar geleden.

Zo bepleit de Franse politicoloog Pierre Rosanvallon vorming van nieuwe instituties die burgers in staat stellen om beter toezicht te houden op beleid. Bijvoorbeeld ‘burgerevaluatieraden’ die tot taak hebben om het handelen van overheidsinstanties zoals het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) of de Belastingdienst vanuit burgerperspectief te evalueren. Een dergelijke raad had bij het eerste signaal van falend toeslagenbeleid in het leven geroepen kunnen worden, en had mogelijk veel ellende kunnen voorkomen.

Ook bepleit Rosanvallon organisatie van ‘burgerwaakhondgroepen’ die publieke aandacht kunnen vestigen op nieuwe ontwikkelingen of zorgelijke trends. Deze hadden bijvoorbeeld in het leven geroepen kunnen worden bij de eerste tekenen van woningverzakkingen door gaswinning in Oost-Groningen of bij eerste signalen van een dreigend woningtekort. Zulke evaluatieraden en waakhondgroepen zouden bij wet ingesteld kunnen worden en per onderwerp een tijdelijk karakter kunnen hebben – afhankelijk van hun succes om effectieve tegenmacht te vormen.

Burgers moeten volgens Rosanvallon ook preventief kunnen optreden tegen beleidsvoornemens. Dat kan variëren, van het ‘uitdaagrecht’ dat hier en daar al bestaat en waarmee burgers kunnen claimen dat ze een dienst of voorziening zelf goedkoper, sneller of beter kunnen leveren dan de overheid, tot initiatieven om wetsvoorstellen tegen te houden. Daar bestaan nu wel mogelijkheden toe, maar de Tweede Kamer heeft er zelf tot op heden nogal afhoudend op gereageerd.

Behalve burgers meer ruimte voor evaluatie, toezicht en preventie geven, kunnen ze ook meer bestuurlijke rollen krijgen. De afgelopen jaren is vaak bepleit om burgers via loting in burgerfora te laten deelnemen aan besluitvorming, onder meer in bovengenoemde voorstellen van Van Reybrouck. Willekeurig aanwijzen van tijdelijke bestuurders helpt immers loskomen van de huidige tegenstelling tussen professionele machthebbers en dito onderdanen. Het herstelt het klassieke principe van burgerschap als afwisselend regeren en geregeerd worden. Recentelijk heeft in Nederland de commissie-Brenninkmeijer dit, naar Frans voorbeeld, nog bepleit voor de klimaatproblematiek.

Doe-democratie

Tegenmacht geeft uiteraard ook verantwoordelijkheid. Het onderstreept dat er naast ministeriële verantwoordelijkheid ook zoiets is als burgerlijke verantwoordelijkheid, om met enige regelmaat „waarom” te vragen of „nee” te zeggen. Dat burgerperspectief is nadrukkelijk iets anders dan het consumentenperspectief: het vereist empathie, geduld en vooral oriëntatie op de publieke zaak.

Maar dit soort tegenmacht kan niet alleen door burgers zelf onderhouden worden. Deze heeft ook steun nodig, van de volksvertegenwoordigers en in de rechtspraak, voor experimenten waarin een grotere diversiteit aan opvattingen en mensensoorten aan bod komt dan tot op heden in de reguliere doe-democratie. Want meer controle door de Tweede Kamer is goed, maar meer zeggenschap voor alle burgers is nog beter.