EU wil een groene grenstaks om industrie te beschermen, maar botst met VS en WTO

CO2-grensheffing Om de eigen industrie te beschermen tegen een hogere CO2-prijs werkt de EU aan een ‘grensheffing’ voor niet-Europese producenten. Het plan is tegen het zere been van de VS en leidt tot frictie binnen de WTO.

Werknemers van een staalbedrijf in Zouding, in de Chinese provincie Shandong. De Europese grensheffing zou ook voor staal van deze vervuilende producent gaan gelden.
Werknemers van een staalbedrijf in Zouding, in de Chinese provincie Shandong. De Europese grensheffing zou ook voor staal van deze vervuilende producent gaan gelden. Foto’s AFP

Straks lekken niet alleen de emissies weg, maar ook de banen. Dat is vaak de grote angst van veel politici en economen bij een hogere belasting op CO2-uitstoot, zowel in Europa als in de Verenigde Staten. De eigen industrie kan dan weggeconcurreerd worden door bedrijven van over de grens, die in hun thuisland wel vrijuit CO2 mogen uitstoten. Een even aantrekkelijk als omstreden antwoord op dit probleem: een CO2-grensheffing, een taks op import uit landen die géén prijskaartje aan uitstoot hangen.

De Europese Unie bereidt nu zo’n heffing voor. De VS voelen er onder president Joe Biden ook voor, maar willen niet dat de EU in haar eentje er een invoert. De internationale spanningen over deze nieuwe ‘groene’ importheffing nemen toe, ook binnen de Wereldhandelsorganisatie (WTO).

„Bezorgd” toonde John Kerry, de Amerikaanse klimaatgezant, zich onlangs over de plannen in Brussel om eenzijdig een grenstaks in te gaan voeren. Kerry zei in een interview met de Financial Times dat zo’n heffing alleen „in laatste instantie” een optie mag zijn, omdat het „ernstige implicaties” heeft voor „economieën, voor verhoudingen, voor de handel”.

In juni zal de Europese Commissie voorstellen doen voor de klimaatbelasting aan de grens, het Europees Parlement sprak in maart steun uit voor het idee. Waarschijnlijk gaat het in eerste instantie om een heffing op staal en op cement van vervuilende producenten van buiten de EU, bijvoorbeeld uit China, India, Rusland en Turkije. Mogelijk wordt de heffing gekoppeld aan de hoogte van de CO2-prijs die de Europese industrie betaalt, via het emissiehandelsysteem (ETS). Die prijs bereikte deze week een recordhoogte van ruim 44 euro per ton CO2, naar verwachting loopt de prijs verder op. Via een grensheffing zouden bedrijven die naar de EU exporteren eenzelfde prijs betalen.

Kerry’s uitspraken zijn opvallend, want de regering-Biden zegt in haar handelsstrategie zelf óók een CO2-grenstaks te „overwegen”. De ambivalente Amerikaanse houding maakt weinig indruk in Brussel. In reactie op Kerry’s uitspraken zei Eurocommissaris Frans Timmermans dat de EU „geen aarzeling” zal hebben het middel in te zetten tegen landen die geen maatregelen nemen om de doelen van het Klimaatakkoord van Parijs te halen.

Lees ook: Het succes van de Green Deal hangt volgens sommigen af van de invoering van de CO2-taks

Niet toevallig presenteert de Commissie haar voorstel voor de heffing in juni samen met een heel pakket aan nieuwe klimaatwetgeving. Centraal daarin staat een uitbreiding van het ETS, die politiek gevoelig ligt. Om het emissiehandelsysteem effectiever te maken voor het verminderen van uitstoot zullen ook de gratis emissierechten die de Europese industrie nu nog krijgt, moeten worden afgebouwd. Die werden ooit geïntroduceerd om de mondiale concurrentiepositie van Europese bedrijven niet te benadelen, maar bij een functionerende grensheffing verdwijnt dat concurrentienadeel en kunnen de gratis rechten verdwijnen.

Lobby van industrie

Maar de afbouw daarvan gaat niet zonder slag of stoot. Tijdens een stemming in het Europees Parlement kreeg, na een flinke lobby vanuit de industrie, een amendement om de gratis uitstootrechten voor Europese bedrijven ook bij een grensheffing te behouden onlangs een nipte meerderheid. De stemming was niet bindend, maar het laat wel zien waarover de strijd in de EU de komende tijd zal gaan. Steeds meer landen lopen weliswaar warm voor de grensheffing, maar veel benadrukken dat die wel in overeenstemming moet zijn met de regels van de WTO. Als de gratis rechten voor de Europese industrie behouden blijven, is er een risico dat de heffing met succes aangevochten kan worden bij de organisatie in Genève. Want dan wordt de Europese industrie oneigenlijk bevoordeeld. Een topambtenaar van de Commissie liet onlangs al weten dat de gratis rechten sowieso zullen moeten verdwijnen voor sectoren die beschermd worden door de nieuwe grensheffing, zoals mogelijk de staalindustrie. Beide behouden, zou neerkomen op „dubbele steun en daarmee in strijd zijn met de WTO-regels”.

Binnen de EU presenteert vooral Frankrijk zich als fanatiek pleitbezorger van de grensheffing. Parijs ziet het niet zonder reden als zíjn heffing: het was ooit een voorstel van toenmalig president Jacques Chirac, en werd de afgelopen jaren door opeenvolgende presidenten vurig bepleit. Nu ook de rest van Europa er klaar voor lijkt, heeft Frankrijk de inzet opgeschroefd. In aanloop naar de presidentsverkiezingen in mei volgend jaar hoopt president Emmanuel Macron zijn groene blazoen op te poetsen en tegelijk een traditionele Franse, protectionistisch getinte, handelspositie te implementeren. Macron hoopt op een akkoord over de heffing tijdens het Franse EU-voorzitterschap, begin 2022.

De steun in de EU is inmiddels breed: ook het Nederlandse kabinet zette onlangs zijn handtekening onder een oproep voor een grensheffing. Die is nodig, stelde een groep van negen EU-landen, om te voorkomen dat „emissies naar andere landen verplaatsen”. Maar ook om de publieke steun voor klimaatbeleid in Europa te behouden. De heffing moet volgens de groep alleen wel „legitiem en eerlijk” zijn. Lees: in lijn met de regels van de WTO, die benadeling van buitenlandse exporteurs in principe verbieden. Dat vindt ook werkgeversclub VNO-NCW.

Lees ook dit interview met Timmermans: ‘Geen uitstel voor vervuilende industrie’

Drukmiddelen

Zo gaat de discussie in de EU niet zozeer over het wát, maar vooral over het hoe. Blijft de ‘multilaterale’ aanpak, via overleg binnen de WTO, de geijkte methode in de handelspolitiek? Dat willen met name de vrijhandelminnende landen als Nederland. Of moet de EU zich assertiever opstellen, meer drukmiddelen inzetten en maatregelen desnoods eenzijdig doordrukken?

Bij de WTO zijn de EU-plannen omstreden. Hoewel het precieze voorstel van de Commissie er nog niet ligt, krijgt de EU al maanden kritische vragen van andere WTO-leden. Eind maart, zeggen diplomaten in Genève, uitten veertien landen, waaronder Rusland, China en India, hun zorgen over de grensheffing. Deze zou mogelijk in strijd zijn met de WTO-regels, die het introduceren van nieuwe importheffingen verregaand inperken. In november klonk van andere WTO-leden het verwijt aan het adres van Brussel van verkapt protectionisme. Het zou een „voorwendsel” zijn voor het „introduceren van nieuwe importheffingen”, met als doel het vullen van de EU-kas.

Ngozi Okonjo-Iweala, de directeur-generaal van de WTO, waarschuwde in een persconferentie met de Franse minister van Financiën Bruno Le Maire vorige week voor een EU-grenstaks die „discriminerend” werkt en die „binnenlandse producenten beschermt tegen andere producenten”. Volgens Le Maire zijn vragen over de WTO-regels „legitiem”. De twee kondigden een werkgroep aan die in kaart moet brengen hoe een grenstaks WTO-vriendelijk kan worden.

Hoe kan de EU meer steun krijgen voor het project? Van verschillende kanten wordt voorgesteld een ‘club’ op te richten van de EU en andere economieën die eveneens haast maken met de Parijse doelen. Deze club, waarbinnen een CO2-minimumprijs zou gelden, zou van de grenstaks worden uitgezonderd. De VS moeten simpelweg aan boord „springen” van zo’n carbon club, meent Financial Times-columnist Martin Sandbu. De Duitse econoom Gabriel Felbermayr, die de Duitse regering adviseert, pleit voor een Klimaclub, met daarin ook de VS. Vooralsnog hebben de VS overigens nog geen nationale CO2-belasting, of een emissiehandelsysteem dat de CO2-prijs ophoogt. Begin 2019 pleitten maar liefst 3.589 Amerikaanse economen, onder wie 27 Nobelprijswinnaars, voor een CO2-belasting mét grensheffing. Ook Janet Yellen, destijds academicus en oud-voorzitter van de Amerikaanse centrale bank, ondertekende die oproep. Nu is Yellen minister van Financiën in een regering die vooralsnog de Europeanen bekritiseert om hun geplande grenstaks.

Ontwikkelingslanden

Vooralsnog uitgezonderd van plannen voor zo’n ‘club’ zijn ontwikkelingslanden en opkomende economieën, waarvoor het beprijzen van CO2-uitstoot economisch pijnlijker is dan voor rijke landen. Het risico bestaat op een botsing tussen rijke en armere landen. WTO-chef Okonjo-Iweala, zelf afkomstig uit Nigeria, zei na het onderhoud met Le Maire: „We moeten ervoor zorgen dat de minst ontwikkelde landen en andere ontwikkelingslanden dit niet opvatten als een mechanisme dat is ontworpen om hen te benadelen.” Als de Europese of westerse CO2-grenstaks slecht wordt ontworpen, kunnen ontwikkelingslanden terugslaan met hún grenstaks, maar dan gebaseerd op de uitstoot per inwoner, die in het rijke Westen veel groter is, zo waarschuwen twee analisten van denktank Atlantic Council.

Een ‘klimaathandelsoorlog’ – dat is precies het scenario dat het voorzichtige kamp in Brussel wil vermijden.

Lees ook: Klimaatwinst door CO2-taks lekt deels weer weg naar buitenland