Hoe overheid en burger elkaar kwijtraakten

Toen Mark Rutte op 15 januari het aftreden van zijn derde kabinet aankondigde, citeerde hij Pieter Cort van der Linden, tussen 1913 en 1918 de eerste liberale premier. „De staat”, las Rutte voor, „dringt de overmoedigen terug, beschermt de zwakken, verdeelt de risico’s, en stelt zich in het haastig gedrang aan allen tot gids”. Die norm voor de overheid, de ‘staat’, zoals Rutte zelf ook liever zegt, geldt nog steeds. Het was alleen „op een verschrikkelijke manier misgegaan”.

De overheid wás geen gids meer, of een schild voor de zwakken. Door overheidshandelen waren in de Toeslagenaffaire tienduizenden burgers ten onrechte als fraudeur behandeld. Levens waren verwoest, vaak die van mensen met een migratie-achtergrond. De affaire had „een systeem van wantrouwen” in de relatie tussen burger en overheid blootgelegd, concludeerde de Nationale Ombudsman, Reinier van Zutphen. Politici en beleidsmakers bleken de burger te wantrouwen. Burgers werden niet als individu gezien, concludeerde de parlementaire onderzoekscommissie onder leiding van CDA’er Chris van Dam, maar als potentiële fraudeurs. De commissie-Van Dam liet de vraag wat de rol van de Tweede Kamer was, grotendeels onbeantwoord. Maar, legt bijvoorbeeld een hoge ambtenaar uit die bij dit dossier betrokken is geweest, de Belastingdienst bewoog mee met de politieke mode. En die wordt bepaald door „mensbeelden”.

Waar is de relatie tussen burger en overheid verstoord geraakt? Een volgend kabinet, misschien Rutte IV, zal met die vraag te maken krijgen. Er komen drie parlementaire enquêtes aan waarin het functioneren van de overheid centraal zal staan: naar de gaswinning in Groningen, waar beloftes over compensatie van getroffen burgers al jarenlang niet worden ingelost, naar de Toeslagenaffaire, en naar de coronacrisis.

In Den Haag wordt niet graag al te ver achterom gekeken. In het onderzoek naar de Toeslagenaffaire ging het ongeveer terug tot de vroege jaren tien, toen het ging om de zogeheten Bulgarenfraude. Maar de ‘mensbeelden’ waar de overheid mee werkt, zijn over veel langere tijd geëvolueerd. Hoe de kloof tussen overheid en burger ontstond in drie stadia:

1991-2002: de burger als klant

Al in de jaren tachtig kraakten de fundamenten waarop het naoorlogse Nederland was gebouwd, zegt Albert Jan Kruiter, mede-oprichter van het Instituut voor Publieke Waarden (IPW). De verzuiling verdween, de verzorgingsstaat liep tegen haar grenzen aan, en in 1991 kondigde kabinet-Lubbers III bezuinigingen in de WAO aan. „De overheid is in het verzuilde Nederland nooit heel sterk geweest”, zegt Kruiter. „Kerken, vakbonden, maatschappelijke organsisaties – die regelden alles, van het onderwijs tot de zorg. Bij de verzuiling hoorde óók dat mensen ongelijk behandeld werden. Want een katholiek ziekenhuis hoefde alleen katholieken te behandelen.” Door de ontzuiling werd het maatschappelijk middenveld zwakker, en nam de staat die taken over.

Maar de staat had daar aanvankelijk niet veel zin in. In de Lubbers-jaren, zegt Herman Tjeenk Willink, raakte onder invloed van Thatcher en Reagan het idee van een kleine, efficiënte overheid in de mode. Tjeenk Willink (PvdA) was tussen 1997 en 2012 vicepresident van de Raad van State, en betrokken bij de formatie van vele kabinetten. „Na de ontzuiling is door politici nauwelijks nagedacht over wat burgerschap inhoudt, of welke eisen democratie en rechtsorde aan de overheid stellen. Wat kan een burger van de overheid verwachten? Twee principes gingen tellen: de overheid functioneert als bedrijf, en burger is een klant en kostenpost. De afstand tussen de Haagse werkelijkheid en die van de burger werd groter.”

Toen in 1994 het eerste niet-confessionele kabinet uit de geschiedenis aantrad, Paars I (PvdA, VVD en D66), versnelde dit proces, zegt Albert Jan Kruiter. „De politieke stemming was: we zijn eindelijk van het CDA af. Met veel elan gingen ze de overheid reorganiseren. Beleid en uitvoering werden losgeknipt. Essentiële overheidstaken, zoals de post of het treinvervoer, werden uitbesteed aan zelfstandige bestuursorganen of geprivatiseerd.”

Het beeld dat politici en ambtenaren van de burger hadden, was nog heel optimistisch, zegt Kruiter. „Ze zeiden: de burger, die is hoog opgeleid, mondig, geëmancipeerd. Ze gingen in marktjargon praten. Je ging niet meer naar het stadskantoor, je ging naar de gemeentewinkel.”

2002-2013: de burger als individu

Achter deze verzakelijking zat een „naïef beeld” van de burger, zegt Sandra van Thiel, hoogleraar publiek management aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Veel mensen gedragen zich helemaal niet als klant. „Ik ben bijvoorbeeld heel lui met mijn energiecontract. Ik kan vast een goedkoper contract vinden, ik denk al snel: laat maar zitten, dat kost me een dag. Als je mensen te veel keuzes aanbiedt, kiezen ze graag voor wat ze al hadden.” Veel mensen, zegt Van Thiel, zijn „ongeïnteresseerd, laaggeletterd, of digitaal niet onderlegd”. Maar de overheid was „doelmatig” en „efficiënt” gaan werken, en had hier weinig oog voor.

De politieke mode was rond het aantreden van het eerste kabinet-Balkenende (CDA, LPF, VVD) veranderd, zegt Albert Jan Kruiter. „Zelfredzaamheid, daar had iedereen het opeens over. Mensen moesten niet langer naar de overheid kijken, maar alles zelf oplossen. Dat was goedkoper. Als je probeerde een beroep te doen op een zorgvoorziening, was je in de jaren negentig een assertieve klant, en in de jaren na 2000 een verwende burger.”

Zelfredzaamheid ging gepaard met een snelle digitalisering van overheidstaken. Herman Tjeenk Willink: „De individuele burger verdween uit beeld. Algoritmes gingen bepalen wie waar recht op had. Managers houden niet van differentiatie, want dat is duur. Grootschaligheid vergroot de afstand.”

Als je probeerde een beroep te doen op een zorgvoorziening, was je in de jaren negentig een assertieve klant, en in de jaren na 2000 een verwende burger

Politici hadden de mond vol van „het Dikke Ik”, zegt Albert Jan Kruiter. Die term was in 2005 bedacht door de filosoof Harry Kunneman. Alles draaide bij de autonome burger om het bevredigen van hun consumptiedrift. Zelfs Mark Rutte gebruikte de term om „de hufterigheid, het egoïsme” te veroordelen.

Maar, zegt Kruiter, had de overheid dit gedrag niet jarenlang gestimuleerd met de nadruk op marktwerking? „De filosofie van zelfredzaamheid doet me denken aan de heksentijd. Toen werden vrouwen in de poel gegooid, en als ze verdronken waren ze geen heks. Als iemand in de goot belandt, wordt gezegd: ah, die was toch niet zelfredzaam. Alles om te voorkomen dat je wereldbeeld wordt verstoord.”

Rutte heeft altijd geloofd in de zelfredzame burger. Hij decentraliseerde overheidstaken als jeugdzorg en zorg voor chronisch zieken. In 2015 voerde het kabinet-Rutte II de Participatiewet in, waarin ‘zelf doen’ centraal stond. Decentralisaties waren vaak verkapte bezuinigingen. Tjeenk Willink: „Aannames over burgers waren politiek bepaald. Zo werd gezegd: ouderen wíllen graag langer thuis wonen. Daarom konden de verzorgingstehuizen sluiten.”

Lees ook: Van Rutte moeten burgers het zelf doen

2013-nu: de burger als fraudeur

In 2013 ontstond grote politieke ophef over fraude van Bulgaren met toeslagen. De Tweede Kamer eiste een harde fraude-aanpak van het kabinet. De Belastingdienst voerde die wens uit, en joeg vele onschuldigen na. Dat is in grote lijnen het beeld van de Toeslagenaffaire. Maar het wantrouwen in de burger was gevoed door de beleidskeuzes van de decennia ervoor, zegt Albert Jan Kruiter. Politici waren hun vertrouwen in burgers kwijtgeraakt. Ambtenaren waren op afstand van burgers gezet. Het beeld, zegt een ambtenaar, was daar: „Als er ergens een pinautomaat staat, halen ze er geld uit.” De overheid zag de mens achter de burger niet meer, zegt Kruiter. „Algoritmes zijn geprogrammeerd op uitersten: je bent een fraudeur of niet. Balies zijn gesloten en vervangen door goedkope ICT, dus leg je situatie nog maar eens ergens uit.” Sandra van Thiel: „Ik snap wel dat je algoritmes gebruikt om risico’s in kaart te brengen. Maar door politieke druk is de overheid doorgeslagen. Zo werkt het in ambtelijke organisaties. Als de politiek ‘spring!’ roept, dan springen ze.”

Een op de vijf burgers, schreef de parlementaire onderzoekscommissie die het falen van uitvoeringsorganisaties onderzocht, loopt vast in een „spaghetti van wetten en regels”, vooral als het leven tegenzit. Het UWV of de Belastingdienst zijn zo goedkoop mogelijk ingericht, waardoor de burger uit beeld is verdwenen. Kruiter: „Aristoteles wist al dat kennis en wijsheid twee verschillende dingen zijn. Kennis is er wel, maar het ontbreekt de overheid aan wijsheid. Een wijkagent of een jeugdzorgmedewerker komt burgers tegen, en ontwikkelt zo wijsheid: weten wat er moet gebeuren en wat góéd is. We hebben duizenden wijkteamleden in Nederland, die nog een huis binnenkomen en dertig ongeopende brieven van de Belastingdienst in de vuilniszak zien, of twee ondervoede kinderen op bed. Die mensen werken niet bij het UWV of de Belastingdienst, waarom zouden we hun menselijke oordeel niet veel serieuzer nemen?”