Opinie

Tweede Kamer wil steeds meeregeren in plaats van controleren

Politiek Den Haag Het machtsinstinct van de Tweede Kamer blijkt telkens weer sterker dan het controle-instinct. Daardoor holt het parlement zichzelf uit, waarschuwt .
Het Haagse Binnenhof met Ridderzaal.
Het Haagse Binnenhof met Ridderzaal. Foto SEM VAN DER WAL / ANP

De Tweede Kamer is in de samenstelling zoals die bijna vier jaar geleden bij de verkiezingen tot stand kwam, nagenoeg uitvergaderd. De laatste ‘echte’ werkweek aan het Binnenhof zat er afgelopen donderdag op, de Kamer is met voorjaars- en aansluitend verkiezingsreces. Eind deze maand volgt nog een ‘restjesweek’, deze keer zonder de gebruikelijke activiteiten en vooral bedoeld voor het inmiddels traditionele coronadebat met demissionair premier Mark Rutte (VVD) en demissionair minister Hugo de Jonge (Volksgezondheid, CDA) na hun eveneens traditionele persconferentie. Voor het overige is het klaar en kan de ‘lichting 2017’ inpakken.

Verkiezingen en daarmee een nieuwgekozen Tweede Kamer zijn in aantocht. Dat er ook broodnodige nieuwe politieke tijden in aantocht zijn, is minder waarschijnlijk. Een aan alle kanten vastgeroest systeem komt nu eenmaal niet zo snel in beweging – al helemaal niet in Nederland.

Vijfenveertig jaar geleden publiceerde Tweede Kamervoorzitter Anne Vondeling (PvdA) zijn spraakmakende boek Tweede Kamer: lam of leeuw. Zijn ook in die tijd niet nieuwe, sombere analyse over het functioneren van de gekozen volksvertegenwoordiging (het was ten tijde van het kabinet Den Uyl) mondde uit in een groot aantal voorstellen om het parlement een steviger positie tegenover de regering te geven. Die voorstellen varieerden van een uitbreiding van het aantal Tweede Kamerleden en betere personele ondersteuning tot een scherper onderscheid tussen hoofd- en bijzaken.

Allemaal bedoeld om de Tweede Kamer de krachtige leeuw te laten worden in plaats van het angstig lam.

Hoge verwachtingen

Tegelijk waarschuwde Vondeling voor al te hoge verwachtingen van dit soort aanpassingen. Het probleem zat toch vooral bij de heersende mentaliteit, waardoor het niet hanteren van de macht vaak werd verward met het niet hebben van macht.

Vondeling had het beeld uit het dierenrijk goed gekozen. De lam-of-leeuw vergelijking blijft regelmatig opduiken als het functioneren van het parlement aan de orde is. Want brullen doet de Tweede Kamer, beter gezegd ónze Tweede Kamer, nog steeds zelden.

Lees ook de analyse uit 2010 van Marcel ten Hooven over het dualisme in het parlement: Zo kan de regering dus gewoon niet meer regeren

De intenties om het beter te doen zijn er telkens weer. Ze waren er ook bij de 150 mannen en vrouwen die vier jaar geleden in de plenaire zaal van de Tweede Kamer plechtig zwoeren of beloofden de plichten die hun ambt hen oplegde „getrouw” te zullen vervullen. „Zonder last” stemmen, zoals de Grondwet zegt, is bijvoorbeeld zo’n plicht. Het betekent dat elk Kamerlid naar eigen goeddunken mag stemmen en nergens aan is gehouden.

Na hun installatie, ruim zeven maanden later, toen er eindelijk een kabinet was geformeerd, schoven 76 van de 150 Kamerleden dat grondwetsartikel terzijde. Zij committeerden zich aan het regeerakkoord dat hun fracties (VVD, CDA, D66 en ChristenUnie) hadden gesloten.

Ze bonden zich zelfs aan meer dan aan dat zo moeizaam tot stand gekomen 68 pagina’s tellende regeerakkoord. Een coalitie aangaan is ontaard in elkaar in alles door dik en dun steunen. De anderen niet in verlegenheid brengen, luidt het credo. Strikt genomen gaat het er bij een coalitie om dat een uitonderhandeld regeerakkoord wordt uitgevoerd, maar de partners gedragen zich alsof een innig huwelijk moet worden geconsumeerd.

Afstemmingsoverleg

Er wordt niet eens meer geheimzinnig over gedaan. Het afstemmingsoverleg is zelfs geïnstitutionaliseerd, inclusief het na afloop de pers te woord staan met nietszeggendheden. Het politieke hoogtepunt van de week vindt elke maandag plaats op het ministerie van vicepremier De Jonge. De vier politieke aanvoerders in het kabinet bespreken dan samen met de fractievoorzitters van de partijen die de coalitie steunen, het beleid voor die week. En timmeren het dicht.

In het tweede kabinet Rutte, bestaande uit VVD en PvdA, was dat niet anders. De „macht van de maandag” heette dat toen. Gelegitimeerd met de dooddoener dat het nu eenmaal zo gaat in coalitieland Nederland en dat het ook niet anders kan. Discussie gesloten.

Lees ook de column van Tom-Jan Meeus: Ben je minister. Zit je in die hoge toren. Blijkt dat jij die beslissing niet neemt

Houdt de kritiek op de gang van zaken aan, dan wordt het ongenoegen doorverwezen naar een commissie – in sommige gevallen zelfs naar een speciale zware commissie. In december 2018 bracht de Staatscommissie Parlementair Stelsel onder leiding van VVD-politicus Johan Remkes haar eindrapport uit over het functioneren van de parlementaire democratie. Volgens de commissie is de afgelopen decennia „de controlerende taak van de Kamer bemoeilijkt door de nauwe band tussen de regering en de Tweede Kamerfracties die de regeringscoalitie vormen”.

De commissie kon deels begrip opbrengen voor dit zogeheten monisme. In een parlementair stelsel is het „tot op zekere hoogte onvermijdelijk”, staat in het rapport. Maar, zo voegt men er direct aan toe: „Monisme slaat echter door als er geen echt parlementair debat meer mogelijk is, omdat coalitiepartijen zich slechts beroepen op het regeerakkoord zonder dit inhoudelijk nog te verdedigen. Of als op voorhand al duidelijk is dat er geen ruimte bestaat om rekening te houden met kritiek, nieuwe inzichten, veranderde omstandigheden of betere alternatieven die worden aangedragen. Het probleem is dan eigenlijk meer dat nadrukkelijk wordt vastgehouden aan een (te gedetailleerd) regeerakkoord of andere afspraken die buiten de openbaarheid tot stand komen”.

Lees ook: Een sterker parlement én grotere invloed van kiezers, het kan

Dit is natuurlijk een dodelijke constatering van een breed samengestelde staatscommissie die helaas – omdat deze al zo vaak werd gedaan – haast een vanzelfsprekendheid is geworden. Maar dat maakt het niet minder ernstig. Temeer als de observaties van twee jaar geleden nog eens worden gelezen in het licht van de recente Toeslagenaffaire. Volgens het rapport van Remkes is de Tweede Kamer zich in toenemende mate gaan gedragen als een „meeregerend orgaan”. Deze praktijk leidt al snel tot „medeplichtigheid aan het beleid”, wat controle achteraf „bemoeilijkt” of „minder geloofwaardig” maakt.

Bestuurlijke blik

Bovendien kan dit ertoe leiden, zo waarschuwde de commissie, dat een Tweede Kamer die zich zo vereenzelvigt met de beleidsmakers ook gaat denken vanuit de logica van de regering. De volksvertegenwoordiging kijkt met een bestuurlijke blik naar problemen in plaats van de maatschappelijke werkelijkheid van individuele burgers en de georganiseerde samenleving centraal te stellen. En deze houding heeft dan weer tot gevolg dat er minder aandacht is voor de kwaliteit en uitvoerbaarheid van wetgeving.

Een coalitie aangaan is ontaard in elkaar in alles door dik en dun steunen. De anderen niet in verlegenheid brengen, is het credo

Dit is dus precies wat zich in het zo faliekant uit de hand gelopen toeslagensysteem heeft voltrokken. De meedenkende Kamer stond erbij en keek ernaar. Door de Tweede Kamer gelegitimeerde „spijkerharde wetgeving” bood onvoldoende mogelijkheid recht te doen aan individuele situaties, concludeerde de parlementaire ondervragingscommissie in december in haar eindrapport. „Zet de verwarming maar niet te hoog, anders druipt de boter nog van ons hoofd”, zei VVD-fractievoorzitter Klaas Dijkhoff vorige maand volkomen terecht tijdens het debat over het rapport van de ondervragingscommissie.

Maar wat gebeurt er nu met al deze zelfkennis? In een bui van ultiem masochisme heeft de Tweede Kamer onder aanvoering van de Robin Hood van het parlement, Pieter Omtzigt (CDA), een commissie van de Raad van Europa gevraagd het in Nederland bestaande „stelsel van macht en tegenmacht in theorie en praktijk inclusief de Staten-Generaal” te onderzoeken. Daar kan de ‘Venetië-commissie’, die zich normaliter met omstreden rechtsstaten aan de oostkant van Europa bezighoudt, snel klaar mee zijn. Het staat allemaal in het rapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel van Remkes. En anders wel in al die rapporten, studies en onderzoeken die daaraan voorafgingen.

Het probleem is namelijk overzichtelijk. De endemische kwaal waaraan het Nederlandse parlementaire systeem lijdt, heet het volledig uit de hand gelopen monisme.

Tafelcratie

Tekenen van herstel dienen zich nog niet aan. Integendeel, de kwaal lijkt met de opkomst van de ‘tafelcratie’ eerder erger te worden. In zijn eerste jaarverslag wees de nieuwe vicepresident van de Raad van State en oud D66-politicus Thom de Graaf in 2019 op deze verontrustende ontwikkeling. Met de Nederlandse poldercultuur als alibi worden op diverse plekken zogeheten overlegtafels ingericht om maatschappelijke vraagstukken tussen overheid en belangenorganisaties te bespreken.

Maar dat gaat veel verder dan alleen maar consulteren. Partijen worden gebonden. Vandaar dat er nu onder andere een Klimaatakkoord, Woonakkoord, Energieakkoord en een Preventieakkoord is.

Het is allemaal begrijpelijk vanuit het streven naar een zo breed mogelijk draagvlak onder direct betrokkenen. Maar uit democratisch oogpunt deugt het niet. Zoals De Graaf het netjes verwoordde: „Het proces van besluitvorming verplaatst zich naar partijen die een eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben. Maar van hen kan niet worden verwacht dat zij alle belangen in de samenleving integraal tegen elkaar kunnen afwegen”.

Die integrale belangenafweging is nu juist één van de basistaken van de gekozen volksvertegenwoordiging. Maar juist op dat punt hebben zeker de Kamerleden die zich onderdeel van de coalitie mochten noemen het opnieuw laten afweten. Mee mogen doen met de macht was wederom belangrijker dan controleren van de macht. De uitholling van het parlement gebeurt door het parlement zelf. Maar formeel is niet het kabinet de baas, maar de Tweede Kamer. Daarom werden zij vier jaar geleden gekozen. Jammer dat dit ook nu weer vergeten is.

Reageren

Reageren op dit artikel kan alleen met een abonnement. Heeft u al een abonnement, log dan hieronder in.