Opinie

Harde regels mogen corrigeren maakt macht rechter groter

„Ook in mijn zaken” is het wel eens misgegaan. Insolventierechter Matthieu Verhoeven in de Togacolumn over de Toeslagenaffaire. Extra ‘drukventielen’ plaatst de rechter op de stoel van de wetgever.
26 november 2020. Premier Rutte spreekt met gedupeerde ouders van het Toeslagenschandaal.
26 november 2020. Premier Rutte spreekt met gedupeerde ouders van het Toeslagenschandaal. Copyright: Werry Crone

Weet u het nog? Een jaar geleden, grote deining omdat de rechter “politiek zou bedrijven”, beslissingen nam die aan de politiek waren voorbehouden. Een enkel dwaallicht had het zelfs over dikastocratie, een samenleving waarbij de rechter de dienst uitmaakt, de macht heeft gegrepen. Serieus genoeg om een hoorzitting te houden door een commissie uit de Tweede Kamer.
Het kan verkeren. Nog geen jaar later krijgt de bestuursrechter van de hard om zich heen slaande parlementaire ondervragingscommissie over de kinderopvangtoeslag (de commissie-Van Dam, Ongekend Onrecht) het verwijt niet te hebben ingegrepen in de manier waarop de Staat omging met vermeende fraude met toeslagen. Natuurlijk, de wetgeving was spijkerhard en het uitvoeringsbeleid ook, maar daar had de rechter toch wel eens in mogen/moeten grijpen.
Dat gaat snel, binnen een jaar van het ene uiterste naar het andere.

Fraude en proportie

Op zich is zo ongeveer iedereen voor een harde aanpak van fraude. Maar dan moet het wel duidelijk zijn dat het om fraude gaat en niet om wat administratieve gebreken of onhandig gedoe.
Daarnaast is het niet zo raar om als uitgangspunt te nemen dat iemand die de boel bedondert, helemaal geen aanspraak kan maken op een voorziening of uitkering. Anders ligt al heel gauw het probleem van gratis proberen op de loer. In het verzekeringsrecht kennen we bijvoorbeeld de bepaling dat het recht op uitkering vervalt als de verzekerde de op hem rustende informatieverplichting niet nakomt met het doel de verzekeraar te misleiden. Maar daar komt een belangrijk zinnetje achteraan: behoudens voor zover deze misleiding het verval van recht op uitkering niet rechtvaardigt. Met andere woorden: als een totaal verval van uitkering in geen verhouding staat tot de overtreding van de voorschriften.

Drukventiel

Opmerkelijk: in de toeslagenwetgeving heeft de wetgever een dergelijke bepaling niet opgenomen, hoewel dat van diverse kanten was geadviseerd. Dat lijkt dus op een bewuste keuze. het was alles of niets.

Nu kent het bestuursrecht een bepaling die inhoudt dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een belanghebbende niet onevenredig mogen zijn in verhouding met de door het besluit te dienen belangen. Ook het civiel recht kent een dergelijke bepaling: een regel tussen partijen is niet van toepassing als dat in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. Je zou kunnen zeggen dat dit het gaatje is dat de bestuursrechter had kunnen gebruiken om in te grijpen (van die mogelijkheid heeft de Raad van State in 2019 tenslotte gebruikgemaakt).
Met deze middelen zou de rechter dus kunnen ingrijpen in op zich geldende regels. Maar het zijn wel paardenmiddelen. Ik denk dat er een storm van kritiek zou zijn losgebarsten als de bestuursrechter kort na invoering van de toeslagenwetgeving en het daaruit voortvloeiend beleid zou hebben gezegd: wetgever, het kan zijn dat u dit zo duidelijk heeft bepaald, maar wij stellen het terzijde want het is niet redelijk. Op zo’n moment hebben de figuren die roepen dat de rechter op de stoel van de politiek is gaan zitten een punt.

Verzuim

Maar er was nog wel een mogelijkheid geweest. Ook al ben je voor een snoeihard fraudebeleid, dan nog dien je, voor je dat beleid toepast, zeker te hebben dat er sprake is van fraude. En niet van onhandigheid, onvolledigheid of dat soort dingen. Dat iemand die de boel bewust bedondert alles moet terugbetalen is geen rare sanctie. Bij iemand die in meer of mindere mate nalatig is geweest, is die sanctie al snel buiten proportie. Dan is er sprake van onevenredig nadeel bij de belanghebbende in relatie tot de door de regelgeving te dienen belangen. Dat de bestuursrechter wat dat betreft naar zichzelf kijkt, is dus volkomen terecht.

Inhoudelijk fout

Ik denk dat het ook in ‘mijn’ zaken wel eens is misgegaan. Ik heb, conform de Faillissementswet, schuldsaneringsverzoeken afgewezen wegens het hebben van schulden te kwade trouw, schulden als gevolg van wegens fraude teruggevorderde toeslagen. Het punt daarbij is, dat er niet was opgekomen tegen de terugvorderingsbeslissingen. Of er waren bestuursrechtelijke procedures gevoerd waarin was bepaald dat die toeslagen moesten worden terugbetaald. En dan krijg je te maken met het begrip ‘formele rechtskracht’. Je dient er dan als rechter van uit te gaan dat het besluit en de gronden waarop het rust juist zijn.
Dat is op zich een goed uitgangspunt: als er een gespecialiseerde rechtsgang is die al dan niet is gevolgd, moet het niet zo zijn dat je in een andere rechtsgang over een ander onderwerp de hele eerste zaak nog eens opnieuw in diverse instanties aan de orde kunt stellen.

Dus ben ik er in mijn schuldsaneringsprocedures van uitgegaan dat die schulden te kwader trouw waren, terwijl het heel goed mogelijk was, dat de betrokkenen weinig of niets fout hadden gedaan. Inhoudelijk zullen daar dus foute beslissingen bij hebben gezeten. Maar wat is het alternatief? Ik kan bezwaarlijk gaan roepen dat het mooi is dat er over de toeslagen al rechterlijke beslissingen onherroepelijk zijn geworden, maar dat ik dat in een procedure die over een ander onderwerp gaat, nog eens over ga doen.

Hoe verder

Tja, en dan nu: hoe verder? Als je als rechter echt vindt dat iets niet kan, moet je dat zo uitspreken. Dilemma daarbij is wel dat als een hogere rechter anders (heeft) beslist, je mensen vaak valse hoop geeft en ze opzadelt met een hoger beroep waarin ze alsnog ongelijk krijgen. Maar ja, als je in dat soort gevallen dus maar beslist zoals de hogere rechter vindt dat het moet, droogt de toestroom naar de hogere rechter op. En dan komt het verhaal dat de hogere rechter te weinig zaken krijgt om zich een breed beeld van de praktijk te vormen.
Het kabinet denkt na over meer veiligheidsventielen, bepalingen die de rechter kan gebruiken om van de regel af te wijken. Als dat op enige schaal gaat gebeuren, krijgen we binnen de kortste keren weer een dikastocratie-oproer.

In ieder geval hoop ik dat de opsporing en bestrijding van (echte) fraude niet lijdt onder het rumoer dat deze affaire teweeg heeft gebracht. Er is een snelgroeiende stam aan de fraudeboom, waarbij ook kwetsbare mensen zijn betrokken: zorgfraude. De aanpak van die misstanden moet niet achterwege blijven omdat het op een ander gebied ernstig uit de hand is gelopen.

De Togacolumn wordt geschreven door een advocaat, officier of rechter. Matthieu Verhoeven is rechter in Almelo in de civiele sector, waar hij vooral insolventies (faillissementen en schuldsaneringen) en kort gedingen doet.

Reageren

Reageren op dit artikel kan alleen met een abonnement. Heeft u al een abonnement, log dan hieronder in.