Europees advies over de Nederlandse rechtsstaat: is dat verfrissend of framing?

Bestuursrecht Moet het bestuursrecht op de schop na de Toeslagenaffaire? De Kamer wil internationaal advies inwinnen. Juristen vinden dat vreemd.

CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt, in de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa, wil een Europees onderzoek naar de Nederlandse rechtsstaat.
CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt, in de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa, wil een Europees onderzoek naar de Nederlandse rechtsstaat. Foto Patrick Seeger/EPA

Een slecht functionerende rechtsstaat – was dat geen Oost-Europees probleem? Niet wat Kamerlid Pieter Omtzigt (CDA) betreft. Deze dinsdag stemt de Tweede Kamer over zijn voorstel om het Nederlandse bestuursrecht te laten onderzoeken door de Venetië Commissie, die normaal gesproken landen als Polen onder de loep neemt. Een meerderheid van de Kamer lijkt de motie, waarin ook wordt opgeroepen om naar de rol van het parlement te kijken, te steunen.

Aanleiding is de Toeslagenaffaire, waarbij tienduizenden burgers jarenlang ten onrechte als fraudeur werden bestempeld, bedolven raakten onder schulden en daardoor in veel gevallen psychische problemen kregen. Een kwestie die internationaal aandacht trekt, niet in de laatste plaats omdat Nederland zelf kritisch is over bijvoorbeeld de inmenging van de Poolse politiek met rechters, of de (politieke) corruptie op Malta. Al voor het debat zei Omtzigt in een tv-programma dat Nederland minder naar andere landen moet kijken en „iets meer naar onze eigen rechtsstaat.”

Lees ook: hoe het ‘vrekkige’ Nederland op de valreep voorvechter werd van de Europese rechtsstaat

Volgens Pieter van Dijk, tussen 1990 en 2013 lid van de Raad van State en voormalig lid van de Venetië Commissie – onderdeel van de Raad van Europa – is het voorstel „bijzonder”. Het wordt de eerste keer dat Nederland over zichzelf advies vraagt aan deze commissie. „De meeste verzoeken hebben betrekking op Centraal-Europese landen.” Hij vindt het alleen maar goed dat Nederland laat zien dat het de zelfreflectie niet schuwt.

Maar Henri de Waele, hoogleraar internationaal en Europees recht aan de Radboud Universiteit, vindt het een brevet van onvermogen dat een West-Europees land dit doet. „Alsof je als volwassene aan een andere volwassene vraagt of je veters goed zitten… Je zou zélf je veters moeten kunnen strikken.”

Nederland heeft bovendien voldoende deskundigheid in huis om zelf een ferme commissie op te tuigen die zich over de problemen binnen het bestuursrecht buigt, vindt hij. Omtzigt kijkt daar anders naar: „De Venetië Commissie is een zeer gezaghebbend instituut dat met interessante aanbevelingen kan komen”, zegt hij.

VVD-fractievoorzitter Klaas Dijkhoff zei vorige week al tijdens het debat over de Toeslagenaffaire dat hij de motie van Omtzigt steunt. En dat terwijl de VVD de afgelopen jaren zeer kritisch was over de ‘bemoeienis’ van internationale rechters en de rechterlijke toetsing van Nederlandse wetgeving aan mensenrechtenverdragen.

In een conceptversie van het VVD-verkiezingsprogramma deed de partij vergaande voorstellen: lidstaten moesten uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens kunnen ‘corrigeren’. Na felle kritiek dat de VVD de rechtsstaat ondermijnt, werd dit geschrapt.

Lux et Libertas Lees ook: de VVD kiest te weinig partij voor de burger en te veel voor de staat (commentaar)

„Dezelfde VVD wil nu kennelijk wél de Nederlandse bestuursrechtspraak laten doorlichten door een internationale organisatie”, zegt Marc de Werd, senior-raadsheer bij het gerechtshof Amsterdam en hoogleraar Europese rechtspleging aan de Universiteit van Amsterdam.

‘Het is niet zomaar een adviesje’

Dijkhoff laat via zijn woordvoerder weten dat de Venetië Commissie niets beslist. „Uitspreken van advies is goed, maar de besluitvorming ligt hier.” Omtzigt beaamt dit, maar voegt toe: „Het is niet zomaar een adviesje.”

De ‘Commissie voor Democratie door Recht’ werd in 1990 in Venetië in eerste instantie opgericht om postcommunistische landen te helpen democratische rechtsstaten te worden. Het is een adviesorgaan van de Raad van Europa, die vanuit Straatsburg waakt over mensenrechten en democratie.

De Venetië Commissie telt 62 deelnemende landen (47 Europese en 15 niet-Europese landen). Elk land wijst een onafhankelijk commissielid aan. Ben Vermeulen, lid van de Raad van State, is momenteel het Nederlandse commissielid.

Veruit de meeste (plaatsvervangende) leden zijn rechter of academicus, maar onder hen bevinden zich ook parlementariërs (uit Kyrgyzstan, Malta) en ministers (onder meer uit Georgië, Hongarije en Polen). Dat zorgt voor ongemak, want hoe onafhankelijk zijn die? Als oplossing is besloten dat leden aan de zijlijn staan als een onderzoek hun eigen land betreft.

Veruit de meeste adviesaanvragen worden gedaan door de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa. Omtzigt kent dat wereldje goed; hij is zeer actief in de uit nationalie politici bestaande assemblee. Ook een nationaal parlement kan een adviesaanvraag indienen, zegt De Werd.

Toch zou de Nederlandse aanvraag „zeer bijzonder” zijn. „De motie is rechtsstatelijk kwestieus omdat het lijkt alsof het parlement invloed wil uitoefenen op de koers van de Nederlandse bestuursrechtspraak.” En dat lijkt in strijd met de scheiding der machten.

Framing

De Werd vindt ook dat de motie naar framing riekt. De Toeslagenaffaire is begonnen bij de wetgever, bij de Tweede Kamer en de regering, niet bij de bestuursrechter. „Rechtsbescherming is niet alleen de taak van een rechter, hij vormt een vangnet als de wetgever en het bestuur tekortschieten”, zegt hij. „Met de motie lijken de indieners kort voor de verkiezingen de zaak af te schuiven op de rechter.”

Het is nog de vraag of de Venetië Commissie de adviesaanvraag in behandeling neemt. Maar daar maakt Omtzigt zich geen zorgen over. „Ik heb het alvast bij ze gecheckt, ze kunnen hier iets mee”, vertelt hij. Als dat inderdaad zo is, dan zal een werkgroep een checklist voor de rechtsstaat aflopen, om te kijken of Nederland in de gevarenzone zit. Voormalig commissielid Pieter van Dijk hielp die in 2016 opstellen. Wanneer het advies klaar is, laat zich moeilijk voorspellen. De Venetië Commissie komt vier keer per jaar bijeen.

België vroeg al twee keer advies

Hoewel De Waele denkt dat een „ferme nationale commissie van deskundigen” heus in staat zou zijn met de vragen van Omtzigt aan de slag te gaan, ziet hij ook voordelen van de internationale ‘route’. Nederland zou op die manier de autoriteit van de Raad van Europa kunnen onderstrepen en het kan verfrissend zijn om buitenstaanders om advies te vragen, zegt hij. „Maar het blijft apart om anderen te laten beoordelen of we de boel in ons eigen land wel op orde hebben.”

Van Dijk vindt juist dat West-Europese landen hiermee worden aangemoedigd om zich vaker extern te laten toetsen. Dat gebeurt nu nauwelijks. België vroeg twee keer zelf om advies (2001 en 2012), Duitsland geen enkele keer, Frankrijk één keer (2016).

„Als je als land het werk van zo’n commissie ondersteunt, is het erg belangrijk om bereid te zijn jezelf ook aan kritiek te onderwerpen.” Omtzigt: „Landen vinden het inderdaad moeilijk om advies te vragen, maar het kan sterk overkomen.”