Kamer moet bij Toeslagen zelf in de spiegel kijken

Sommigen, politici, journalisten, burgers weten het al zeker: het kabinet moet uit zichzelf opstappen. Die conclusie geeft blijk van onvoldoende inzicht in ieders aandeel in de problemen waar de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (PoK) de vinger op legt. Zij ontdoet bovendien de ministeriële verantwoordelijkheid van haar essentie.

De ministeriële verantwoordelijkheid is een risicoaansprakelijkheid, geen schuldaansprakelijkheid. De minister is aanspreekbaar ook als hem geen verwijt treft. De ministeriële verantwoordelijkheid is te onderscheiden van de vertrouwensregel. Die regel houdt in dat de minister aftreedt als bij een meerderheid in de Kamers geen vertrouwen meer in de minister bestaat. Die vertrouwensregel in het verkeer tussen regering en Kamers moet goed worden onderscheiden van het vertrouwen van de samenleving in de overheid en in het kabinet als de exponent daarvan.

Door als kabinet uit zichzelf, zonder voorafgaand debat in de Kamer, af te treden – in een poging geloofwaardig te blijven in de ogen van de burgers – wordt de ministeriële verantwoordelijkheid van haar essentie ontdaan. Die is: ten overstaan van de Kamer uitleg geven, beleid verdedigen, aangeven hoe vergelijkbare rampen in de toekomst kunnen worden voorkomen en de volksvertegenwoordiging de gelegenheid geven daarover een oordeel te formuleren met in acht nemen van het eigen aandeel in de ramp.

Hypocriete volksvertegenwoordigers

In het ontlopen van dat laatste ligt mijn grootste bezwaar tegen de opstelling van partijen in de Kamer tot nu toe. Door de pet van controleur van het bestuur op te zetten wordt de rol van medewetgever naar de achtergrond geschoven. Als een volksvertegenwoordiger op die medeverantwoordelijkheid wordt gewezen, wordt de aandacht vaak verschoven naar de lacunes in de informatievoorziening van de zijde van het kabinet in de fase van het onderzoek. „Nederland is ziek”, roept een Kamerlid van een partij die steeds tegen elke verzachting van de strenge antifraude wetgeving heeft gestemd. Het is maar een voorbeeld. De grens met hypocrisie wordt zo wel erg dun.

Hoofdconclusie van de PoK is dat niet één maar alle drie de staatsmachten „reden hebben om in de spiegel te kijken”. Wat komt daarvan terecht?

Lees ook deze analyse: De vraag is nu: moeten er in Den Haag koppen rollen?

Al enige tijd zijn achtereenvolgende staatssecretarissen bezig de orde bij de Belastingdienst te herstellen. Ik krijg de indruk dat daarbij zelden de vraag wordt gesteld waarom een eertijds goed functionerende dienst zo is ‘afgezakt’. De oorzaken liggen vooral in de politieke ingrepen van achtereenvolgende kabinetten en parlementaire meerderheden. Daarnaast beraadt het kabinet zich over een inhoudelijke reactie en de mogelijke politieke gevolgen.

Ook de hoogste bestuursrechter kijkt in de spiegel. In een glashelder betoog in het Nederlandse Juristenblad van deze week analyseert de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de opstelling van de Afdeling ten aanzien van de uitvoering van de toeslagenwetgeving door de Belastingdienst. „De Afdeling had eerder kunnen bijdragen aan de noodzakelijke correctie van ‘systeemfalen’ van de wetgever en in de uitvoering.” Maar de dwingendrechtelijke bepalingen van de wet Kinderopvangtoeslag konden in 2019 alleen met een noodgreep worden omzeild. „Niet zonder meer voor herhaling vatbaar.”

Rol Kamer buiten beeld

De enige die tot nu toe geen aanstalten maakt om in de spiegel te kijken is de hoofdverantwoordelijke: de (mede)wetgever. De wet Kinderopvangtoeslag was spijkerhard en kende, doelbewust, tot 2020 geen ‘ventiel’ (hardheidsclausule), al werd daar van verschillende kanten wel op aangedrongen. Bij de uitvoering van de wet deed het bestuur wat de wet vroeg en de bedoeling van de wetgever was. De rechter sanctioneerde dat.

De vraag of de Belastingdienst en de rechter eerder de wetgever hadden kunnen en moeten corrigeren is terecht (antwoord: ja), maar doet aan de hoofdverantwoordelijkheid van de wetgever niet af (idem bij de toepassing van de Participatiewet). De eigen rol van de Tweede Kamer wordt echter tot nu toe doelbewust buiten beeld gehouden. „De rol van de Tweede Kamer is geen onderdeel van de onderzoeksopdracht”, stelt de PoK. Er werden ook geen Kamerleden gehoord. De vraag waarom de Kamer als medewetgever niet ingreep is bij mijn weten tot nu toe niet gesteld. De vraag hoe het besef in de Kamer kan terugkeren dat wetgeving niet alleen een beleidsinstrument is maar ook rechtsvorming inhoudt, is tot nu toe niet opgekomen.

Lees ook: ‘Wij juristen maakten te weinig kabaal’

Belangstelling voor de veranderende rol van het recht in de samenleving en de gevolgen daarvan voor de inhoud van de rechterlijke functies is zo goed als afwezig. Maar hoe kan een wetgever beter gaan functioneren als niet alleen de inhoud van de eigen functie maar ook die van de rechter, hun onderlinge verhouding en wederzijdse afhankelijkheid onbekend is respectievelijk politiek niet interessant wordt gevonden?

Kortom, zou ook de Kamer niet moeten beginnen met zelf in de spiegel te kijken, zoals ook de andere staatsmachten doen? En als dat gezamenlijk niet mogelijk is of – zoals tot nu toe steeds – niets oplevert, zouden dan de afzonderlijke politieke partijen niet eens bij zichzelf te rade moeten gaan over hun eigen aandeel in deze affaire?

De Toeslagenaffaire toont aan wat er gebeurt als bij de wetgever beelden en sentimenten over feiten en waarden de overhand krijgen, het collectief geheugen gebrekkig is, de kennis van de grondregels van de democratische rechtsorde gering is en de politieke belangstelling voor de uitvoerbaarheid en de effecten van het beleid ontbreekt. Dan komen burgers in grote problemen en wordt de geloofwaardigheid van instituties, het parlement voorop, aangetast. Dáárover zou de discussie in de Kamer en binnen de politieke partijen moeten gaan. Anders gaat de uitholling van de democratische rechtsorde onverminderd door. Gebreken in het functioneren van de overheid zijn eerst en vooral gevolgen van politieke keuzen.

Correctie (13 januari 2021): In een eerdere versie van dit artikel stond dat de PoK ook een Kamerlid heeft gehoord. Dat klopt niet. De passage is hierboven aangepast.