De veiligheidsregio bepaalt steeds meer, ‘die ontwikkeling gaat een keer schuren’

Stel, de buslijn die door uw buurt gaat verdwijnt dit jaar en het vervoersbedrijf zegt dat het niet anders kan. Bij welke volksvertegenwoordiger klopt u aan om te protesteren? Een gemeenteraadslid misschien, een provinciaal Statenlid? Daar verhaal halen heeft vaak geen zin meer. De besluitvorming ligt bij een ándere bestuurslaag, een die ook aan zet is als het over gespecialiseerde pleegzorg gaat, of over de dagbesteding van gehandicapten. Over hoe het vuilnis wordt gerecycled, de hondenbelasting wordt geïnd, of er een nieuwe brandweerauto nodig is. Dat is het regionale samenwerkingsverband.

Die nieuwe bestuurslaag, tussen gemeente en provincie in, is er al jaren. Maar pas vorig jaar, door de coronacrisis, werd hij voor veel Nederlanders zichtbaar. In de vorm van de veiligheidsregio, waarin gemeenten samenwerkten bij de crisisaanpak. „De regionale schaal kwam de huiskamer binnen”, zegt hoogleraar Caspar van den Berg, hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen. „De veiligheidsregio’s – 25 in totaal – waren ook niet nieuw, maar hadden een slapend bestaan voor niet-betrokkenen.”

Van een hulpstructuur die zorgt dat er een brandweer is en dat hulpdiensten samenwerken, werd de veiligheidsregio opeens een hoofdstructuur. En betrokken bestuurders zagen dat veel meer zaken zo zijn te organiseren. „Je ziet de regionalisering van Nederland zich onder je handen voltrekken”, zegt Van den Berg.

Die trend was al gaande. Gemeenten hebben van het Rijk steeds complexere taken toegewezen gekregen en gingen daarom – soms door het Rijk opgelegd, soms uit eigen beweging – samenwerken. Soms gaat het louter om de uitvoering van taken, in andere gevallen gaat het om beleidsinhoudelijke samenwerking. Het gaat om onderwijs, cultuur, woningbouw, verduurzaming, arbeidsmarkt, gezondheidszorg.

Spinnenweb

Er is geen gemeente meer die al zijn taken volledig zelfstandig uitvoert, concludeerde in 2019 het Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden (COELO). En ministeries, zegt Van den Berg, keken de afgelopen jaren voor de uitvoering van nieuwe wetten naar nieuwe bestuursstructuren die gemeente noch provincie zijn.

Op de website van de RegioAtlas van het ministerie van Binnenlandse Zaken is te zien dat Nederland inmiddels bestaat uit één groot spinnenweb van samenwerkingsverbanden; het zijn er meer dan 1.200, gemiddeld 33 per gemeente. Het kabinet-Rutte III juicht dat ook toe: in 2019 hield de minister van Binnenlandse Zaken een pleidooi voor een overheid die zich rondom vraagstukken organiseert. „Over bestuurlijke grenzen heen, en wel omdat óók de maatschappelijke kwesties zich niet aan die grenzen houden”, zei Kajsa Ollongren (D66).

Bestuurders vinden de regio ook een werkbare schaal. Zeker als het gaat om de inkoop van diensten (de vuilophaal) of zorg (thuishulp). Maar vooral ook als het gaat om grote maatschappelijke opgaven als klimaatverandering. Ze roemen de slagkracht en de efficiëntie.

Bovendien kan er tussen regio’s verschil worden gemaakt. Dat was afgelopen zomer de bedoeling in de veiligheidsregio’s voordat de besmettingsgraad in het hele land opliep. Uiteindelijk was er weinig verschil in de coronaregels, die werden landelijk bepaald. Wél waren er verschillen tussen regio’s in handhaving.

Omdat grensregio’s te maken kregen met Duitse en Belgische winkelklanten, en de kustregio’s juist met vakantievierende Nederlanders bijvoorbeeld. Gelderland had besmettingen bij slachterijen, in Noord-Brabant waren er nertsenfokkers, in Zuid-Holland studentensteden, en in andere provincies pretparken.

Zo kunnen ook op bijvoorbeeld energiegebied verschillen ontstaan. Het gebied tussen Amsterdam en Den Haag vraagt misschien om een andere energietransitie dan in de grote steden. Zie daar de regio Holland Rijnland, dat dertien gemeenten vertegenwoordigt als Katwijk, Oegstgeest en Zoeterwoude.

Democratisch tekort

De regio is „een blijvertje”, denkt Rien Fraanje, secretaris-directeur bij Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. Wat corona nog duidelijker heeft gemaakt, zegt hij, is „dat discussie niet gaat over ‘wie gaat waarover’, maar over ‘wat is de opdracht die moet worden opgelost’”.

De coronacrisis legde ook iets anders bloot: een democratisch tekort. Het college van burgemeester en wethouders legt verantwoording af aan de gemeenteraad, de Gedeputeerde Staten aan de Statenleden. In de veiligheidsregio’s legt, zo is het wettelijk geregeld, de voorzitter pas ná een crisis verantwoording af. Dat is in een acute crisis handig; hij hoeft niet voorafgaand aan iedere handeling meerdere gemeenteraden te informeren. Maar de crisissituatie duurt al bijna een jaar, en lokale volksvertegenwoordigers staan buiten spel.

„Je ziet grote variatie in de manier waarop gemeenteraden zijn aangehaakt”, zegt hoogleraar Van den Berg. „Het hangt erg af van de individuele bestuurder en of de gemeenteraad zelf op de deur bonkt. Er zijn veiligheidsregiovoorzitters die zeggen ‘zolang we in een crisis zitten, wacht u uw beurt maar af’. Anderen informeren gemeenteraden proactief. Zij hielden online bijeenkomsten voor alle raadsleden en zien dat dat ook voor andere regionale thema’s kan werken.”

Werkdruk gemeenteraadsleden

Want ook bij andere zogenoemde gemeenschappelijke regelingen staan gemeenteraadsleden op afstand. De besturen van de samenwerkingsverbanden bestaan uit de wethouders van de deelnemende gemeenten. Zij stemmen voor of tegen zo’n buslijn, een nieuwe thuishulporganisatie, en of de regio voor een warmtenet kiest of windmolens. Fraanje zegt: „Juist bij opgaven die zó belangrijk zijn, is democratische legitimiteit van belang.”

Lees ook: Raadsleden kunnen nieuwe bestuursmoloch niet de baas

Raadsleden kunnen zienswijzen inzien. Maar doordat er zo veel extra taken naar de gemeente zijn overgeheveld, is ook hun werklast gestegen. Uit de Basismonitor Politieke Ambtsdragers bleek vorige maand dat raadsleden van kleine gemeenten (tot 20.000 inwoners) inmiddels 17 uur per week besteden aan hun raadswerk, in grote gemeenten (meer dan 50.000 inwoners) gaat het om 22 uur. En daarnaast gaat hun ‘gewone’ baan door, want het raadslidschap is een parttime ambt.

Van die uren wordt gemiddeld zo’n 6 procent besteed aan ‘activiteiten van regionale samenwerkingsverbanden en gemeenschappelijke regelingen’, ongeacht de gemeentegrootte.

Dan is nog de vraag wát raadsleden doen. „Zien ze zichzelf als een soort raad van toezicht op afstand of als volksvertegenwoordigers met invloed op de koers van een regioverband”, vraagt Han Polman, voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur en commissaris van de koning in Zeeland, zich af. Hij waarschuwt dat risico’s snel toenemen als er „geen stelsel van betrokkenheid” is.

Vraagstukken die op regioniveau worden opgelost, worden bovendien snel gedepolitiseerd. Omdat vastligt hoeveel elke gemeente financieel bijdraagt, kan een gemeenteraad wel over de bulk van het geld maar niet over de uiteindelijke verdeling meepraten, wat een politieke beslissing kan zijn. Ook dat draagt bij aan de democratische legitimiteit van de regiostructuren, zegt Polman. In 2005 ging gemiddeld 8 procent van de gemeentelijke uitgaven naar samenwerkingsverbanden, nu gaat het om meer dan 20 procent, berekende het COELO.

Polman waarschuwt: „Die ontwikkeling gaat een keer schuren.” Hij waarschuwt ook: „Als je niet oppast, wordt de gemeente een sectoraal uitvoeringskantoor.”

Van den Berg ziet dat door de coronacrisis en de rol van de veiligheidsregio’s het besef er is dat de bestuurlijke controle bij regionalisering ook op orde moet zijn. „Maar de discussie moet nog komen. Zou je volksvertegenwoordigers op die schaal moeten hebben of moet de provincie meer in stelling gebracht? En waarschijnlijk is het antwoord op die vraag niet voor alle gebieden in Nederland hetzelfde”, zegt hij. „Een opgave gedreven bestuur is prima, maar nu is het een lappendeken die democratische input moeilijk maakt.”

Voor veel burgers is de overheid door die gemeenschappelijke regelingen, samenwerkingsverbanden en regionalisering uit het zicht geraakt, schreef de Nationale Ombudsman in zijn jaarverslag 2019. Juist doordat taken zijn verschoven naar „onduidelijke uitvoeringsorganisaties”. Dat wordt komende jaren „de lakmoesproef” van de regio, meent hoogleraar Van den Berg. „Weet de burger waar het loket is. Niet alleen als het gaat om dienstverlening, maar ook om verhaal te halen?”