Hoe krijg je controle over de megabouwprojecten?

Infrastructuur Menig aannemer verkeek zich al op planning, budget en techniek. Rijkswaterstaat en bouwbedrijven gaan de risico’s beperken: meer regie, kleinere projecten.

Werkzaamheden aan het Zuidasdok in Amsterdam. Het bouwproject bij station Amsterdam Zuid kwam meermaals stil te liggen.
Werkzaamheden aan het Zuidasdok in Amsterdam. Het bouwproject bij station Amsterdam Zuid kwam meermaals stil te liggen. Foto Robin van Lonkhuijsen/ANP

Bouwbedrijven hebben geen zin meer in grote projecten. Na een aantal flinke zeperds richten de grote aannemers zich op kleine projecten met minder risico’s en een hoger rendement. Onderzoeksbureau McKinsey concludeerde in 2019 dat het in de toekomst kan gebeuren dat niemand meer inschrijft op aanbestedingen voor complexe werken.

Onlangs werd bekend dat de renovatie van de Afsluitdijk met drie jaar is vertraagd. De aanleg van de zeesluis bij IJmuiden werd voor minister Cora van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Waterstaat, VVD) „een migraineproject”. In Groningen voeren stad en provincie al bijna drie jaar gesprekken met aannemers over stagnaties en over de meerkosten van de zuidelijke ringweg. Bij het Zuidasdok in Amsterdam werd het contract met de bouwers ontbonden en sprong het Rijk bij met 1 miljard euro – werkzaamheden aan deelprojecten worden binnenkort hervat.

„Het is een gevaarlijke cocktail: de risico’s zijn de afgelopen jaren vooral bij de aannemers neergelegd, maar de opbrengsten zijn niet meegegroeid”, zegt bestuursvoorzitter Ton Hillen van bouwbedrijf Heijmans, betrokken bij het Zuidasdok. Aan het videogesprek nemen ook collega’s Job Dura (Dura Vermeer) en Bart van Breukelen (TBI) deel.

Sinds de jaren negentig hebben hun bedrijven steeds meer verantwoordelijkheden gekregen, maar hebben ook de risico’s zich opgestapeld. Zo’n dertig jaar geleden is Rijkswaterstaat, veruit de grootste opdrachtgever voor grote infrastructurele werken, begonnen zijn werkwijze te veranderen. Leidend daarbij: het streven naar een kleinere overheid, scherper onderscheid tussen beleid en uitvoering, en een nieuw motto: ‘de markt, tenzij’. Rijkswaterstaat (RWS) laat zijn eigen inhoudelijke deskundigheid deels varen, beslissingen over opzet en uitvoering van projecten verplaatst de dienst meer naar de bouwbedrijven zelf, net als de risico’s die daarbij horen.

Leuke plintafwerking

Tot die jaren negentig heeft Rijkswaterstaat duidelijk onderscheid gemaakt tussen de ontwerp- en uitvoeringsfase. Voor het ontwerp vindt de dienst een ingenieursbureau, waarmee hij samen een gedetailleerd plan uitwerkt. Vervolgens zoekt RWS een aannemer die het bestek voor een goede prijs kan uitvoeren. Twee opdrachtnemers, twee contracten, en veel controle vanuit het Rijk. „Rijkswaterstaat neemt alle risico’s op zich, de bouwer is slechts uitvoerend”, licht Job Dura toe.

Daar komt verandering in met de ‘geïntegreerde’ werkvorm. Ontwerp, uitvoering en soms zelfs onderhoud liggen daarin bij één partij. Dat gaat met zogeheten Design and Construct- (D&C) of Design, Build, Finance and Maintain-contracten (DBFM).

„Stel, je wil een nieuwe school”, legt emeritus hoogleraar bouwrecht Monika Chao-Duivis uit. „Dan eis je plek voor honderd leerlingen, toiletten en een lerarenruimte.” De aannemer kiest zelf hoe hij daaraan voldoet, en riskeert een boete bij te late oplevering. „Dat betekent wel dat je als opdrachtgever daarna niet kan zeggen, ik had graag een leuke plintafwerking gewild.”

„Deze overstap komt ook uit de markt zelf”, weet Hans Wamelink, hoogleraar construction management aan de TU Delft. Bouwbedrijven willen graag hun expertise inzetten en zien daar weinig opties voor met al dichtgetimmerde ontwerpen. „De hoop is ook om de risico’s neer te kunnen leggen waar ze het best beheerst worden”, aldus Wamelink.

Een direct succes is de geïntegreerde aanpak niet. Neem de HSL-Zuid, de treinverbinding tussen Schiphol en de Belgische grens die vanaf 2001 gebouwd wordt. De onderbouw van het traject wordt met zeven D&C-contracten aanbesteed, de bovenbouw voor het eerst in Nederland met een DBFM-contract. Te optimistische ramingen, mede veroorzaakt door onervarenheid met de contractvorm, alsook tegenvallers onderweg, zoals de tunnel door het Groene Hart, leiden naar schatting tot 1,2 miljard euro aan kostenoverschrijding. De eerste trein rijdt pas in 2009, vijf jaar later dan gepland.

In 2007 concludeert de Algemene Rekenkamer dat de gekozen contracteringstrategie „het adequaat ‘managen’ van tegenvallers en risico’s sterk heeft bemoeilijkt”. Ondanks de geïntegreerde aanpak, die de markt zoveel mogelijk verantwoordelijkheid toeschuift, zijn belangrijke financiële risico’s bij de staat gebleven. Minister Karla Peijs (CDA) van (toen nog) Verkeer en Waterstaat is teleurgesteld. „DBFM-contracten mogen er in de toekomst niet meer toe leiden dat de Staat met grote risico’s wordt geconfronteerd.”

Risico’s onderschat

Rond 2010 slaat het om en komen alle risico’s bij de bouwers te liggen, weet Job Dura.

„Nu willen wij best risico’s nemen”, zegt Hillen, „maar je moet ze wel kunnen beheersen. Wat je bijvoorbeeld ziet, is dat ook de verantwoordelijkheid voor vergunningen bij de aannemers wordt gelegd. Wij hebben niet in de hand of die processen, met alle bezwaarprocedures, langer gaan duren.” Volgens de aannemers moet de risicoverdeling weer in balans: niet alles zomaar op het bordje van de bouwers schuiven.

Als dan toch ‘schuldigen’ moeten worden aangewezen, zegt Hillen, moeten ook „vingers op onszelf” worden gericht. „Aannemers hebben in het verleden handtekeningen gezet onder contracten waarvan men toch wel grote risico’s verwachtte. Dan was een ander project bijna voltooid en wilde je door om je werknemers niet stil te laten zitten.”

TBI-baas Bart van Breukelen herkent het. „We hebben onszelf erg overschat qua risicobeheersing.” Volgens hoogleraar Wamelink is het economisch laagtij ten tijde van de aanbestedingen daarbij een prikkel geweest: aannemers schatten risico’s te laag in, zodat ze een lager bod op tafel konden leggen.

Vergelijkbare zaken moeten hebben meegespeeld bij de nieuwe zeesluis in IJmuiden. Het consortium (BAM, VolkerWessels) won de aanbesteding ervoor met een bieding die 30 procent onder het maximum van Rijkswaterstaat lag, ondanks twijfels van betrokken overheden over zo’n lage aanneemsom. Volgens de aannemers kon het voor die prijs omdat ze een goedkopere afzinkmethode hadden bedacht. Juist die bleek niet toepasbaar toen de bouw eenmaal was begonnen.

Werkzaamheden aan de Afsluitdijk. De renovatie van de Afsluitdijk liep flinke vertraging op door problemen met spuisluizen. Foto Sander Koning/Koning Photography

Schijnzekerheid

Waar de kansen op tegenvallers groot zijn, is flexibiliteit een groot goed. Die raak je kwijt door al vroeg een prijs op een project te plakken. Zulke zekerheid, vaak nodig om de politiek mee te krijgen, is volgens Chao-Duivis meestal schijn. „Het is een beetje gênant dat het nog zo gaat”, vertelt ze aan de telefoon. „Al sinds de jaren negentig wordt gewaarschuwd voor vroegtijdig afspreken van een prijs in grote, complexe projecten.” Een parlementaire commissie onder leiding van PvdA’er Adri Duivesteijn noemt in 2004 het al vaststellen van een prijs tijdens de aanbiedings- en contracteringsfase „kortzichtig”.

Dat kosten hoger uitvallen dan verwacht, hoort nu eenmaal bij grote projecten. Chao-Duivis: „Er blijkt iets in de grond te zitten, er zijn nieuwe wensen vanuit de omgeving, een crisis of een onverwachte nieuwe regeling.” Het geldt overal en altijd. De universiteit van Cambridge bekeek rond de eeuwwisseling 268 infrastructuurprojecten vanaf 1930, verspreid over vijf continenten, en ontdekte dat de kosten in 86 procent van de gevallen tevoren onderschat waren.

Toch richt Rijkswaterstaat zich onverminderd op prijs. Uit onderzoek van McKinsey blijkt dat die vaker doorslaggevend is dan kwalitatieve criteria. In 63 procent van de DBFM-aanbestedingen had de winnaar de laagste prijs, en niet de beste prijs-kwaliteitsverhouding. „Andere aspecten, zoals CO2-uitstoot of plan van aanpak, blijven soms op de achtergrond”, aldus Job Dura. „De prijs is te lang leidend geweest.”

Ook een troebele publiek-private rolverdeling maakt megaprojecten precair. Een geïntegreerd contract betekent formeel dat Rijkswaterstaat zich niet met ontwerp- of uitvoeringskwesties bemoeit. De praktijk blijkt anders, aldus Chao-Duivis: „Partijen houden zich vaak niet aan deze rolverdeling.” Bemoeienis is volgens haar een begrijpelijke behoefte voor een publieke opdrachtgever. Maar als zich dan problemen voordoen, ontstaat achteraf vaak conflict over wie zich met welk besluit bemoeide en dus de meerkosten moet dragen.

In Groningen is bij de Ring Zuid na lang touwtrekken tussen overheden en aannemers een duurdere bouwmethode gekozen om grondwaterproblemen te voorkomen. Over wie dat betaalt, lopen de gesprekken nog altijd.

Het politieke toezicht op dit project staat op gespannen voet met de marktgerichte manier van werken. Al drie jaar tasten de Groningse Statenleden in het duister over het prijskaartje. Verantwoordelijk gedeputeerde Fleur Gräper (D66) laat er niets over los om „gevoelige bedrijfsinformatie” van de aannemerscombinatie te beschermen – en ook die partij houdt de lippen op elkaar: „Over alles wat geld betreft, doen wij geen uitspraak.” Het leidde ertoe dat inmiddels het dagelijks bestuur van stad en provincie, de Staten, de Noordelijke Rekenkamer en de Tweede Kamer zich met het omvangrijke project bemoeien.

Lees ook: Het Zuidasdok. Of: hoe de bouw worstelt met risicoprojecten

Eerst risico’s in beeld

Rijkswaterstaat komt dit jaar met veranderingen in zijn projectaanpak. Meest opvallend zijn experimenten met het ‘tweefasenmodel’, bijvoorbeeld bij de uitbreiding van de ringweg om Utrecht. Daar wordt pas een prijs afgesproken nadat het ontwerp is bepaald. „Die aanpak moet leiden tot een betere verdeling en beheersing van risico’s in grote en complexe projecten”, aldus een woordvoerder van RWS. Dit model moet volgens haar ook bijdragen aan meer financiële zekerheid en grote financiële tegenvallers voorkomen. RWS neemt daarmee controle en verantwoordelijkheden terug. De dienst is nu weer in staat mee te ontwerpen en overziet het raakvlak tussen ontwerp en bouw.

Daarnaast probeert RWS nieuwe aanbestedingen overzichtelijk te houden, en dus kleiner. „Door projecten minder complex te maken, willen we het zowel voor onszelf als voor de markt beter voorspelbaar en beheersbaar maken, in de voorbereiding en uitvoering”, zegt de RWS-woordvoerder.

Onderzoek van de Rotterdamse Erasmus Universiteit, in opdracht van RWS en brancheorganisatie Bouwend Nederland, wees uit dat DBFM-contracten enkel geschikt zijn voor projecten tussen 200 en 400 miljoen euro. Voor zowel de Zeesluis IJmuiden als de renovatie van de Afsluitdijk golden hogere begrotingen. Het Amsterdamse Zuidasdok is inmiddels naar een ‘werkende toekomst’ geholpen door het contract te ontbinden en op te knippen in zeven kleine onderdelen. Pijnlijk voor Ton Hillen, want Heijmans was één van de bouwers. Toch denkt hij dat het een goede stap is geweest. „Wij zullen ons zeker melden voor de nieuwe tenders.”

De aannemers staan achter de ontwikkelingen bij Rijkswaterstaat. „Wij zijn hierover al sinds 2012 met hen in gesprek”, aldus Dura.

De gewenste kleine overheid staat daardoor onder druk, want het agentschap heeft meer inhoudelijke deskundigheid nodig. Hillen: „Rijkswaterstaat is geërodeerd in technische kennis en kunde en is vooral een inkooporganisatie geworden.” Zijn collega-voorzitters zijn het met hem eens. „De kennis van projectmanagement moet omhoog”, aldus Dura.

De aannemers denken niet dat infraprojecten daarmee een grotere kostenpost worden voor RWS. Zelf hopen ze dat ook de financiering van projecten weer meer bij de overheid komt.

Chao-Duivis is blij met het tweefasenmodel. „Er is altijd gezegd dat geïntegreerde contracten goedkoper en beter zijn, maar we zien dat het niet zo is. Met het tweefasencontract heb je veel meer tijd om tot een gedegen beslissing over het project te komen.”

Wamelink is terughoudender. „We moeten niet vergeten dat het complexe projecten zijn, vaak in een stedelijke omgeving. Wat meespeelt, zijn de competenties van opdrachtgever én opdrachtnemer, de onderlinge samenwerking en hoe men voor aanvang en tijdens het project met risico’s omgaat.” Gaat dat goed, dan kan ook een geïntegreerd contract volgens hem een prima model zijn.

Toch blijven grote infraprojecten, ook mét verbeteringen, onvoorspelbaar. „Het komt ook aan op politieke moed”, aldus TBI-voorzitter Van Breukelen. „Je moet durven zeggen: ik weet niet precies waar de prijs op uitkomt wanneer het opgeleverd wordt. We zijn verslaafd geraakt aan zekerheid, maar je weet niet altijd wat er in de grond zit.”