Vreemdelingendetentie mag niet ‘prison-like’ zijn, maar is dat wel

Opgesloten In vreemdelingendetentie zitten mensen niet omdat ze een strafbaar feit hebben begaan, maar om het land uitgezet te kunnen worden. Toch krijgen ze te maken met een gevangenisregime, ondanks internationale regels die dit verbieden.

Detentiecentrum Rotterdam, waar mannen verblijven in afwachting van uitzetting.
Detentiecentrum Rotterdam, waar mannen verblijven in afwachting van uitzetting. Foto Koen van Weel/ANP

„Vreemdelingenbewaring, dat klinkt luchtiger dan hechtenis, hè? Maar het is erger dan zitten voor straf.” Zeven maanden verbleef de veertigjarige man, die als kind uit Congo naar Nederland kwam, in Detentiecentrum Rotterdam. Daar worden mannen vastgezet die de overheid gedwongen wil uitzetten. „De afdeling ziet er net zo uit als in strafdetentie”, vertelt hij. „Maar in vreemdelingenbewaring moet je veel sneller naar een isoleercel. Zelfs als je schreeuwt tegen een bewaker. Er zitten gasten die getraumatiseerd zijn, die op een bootje in de Middellandse Zee hun moeder verloren. Die mensen beschadig je zo nog verder.”

Hijzelf komt weerbaar over. Omdat zijn positie onzeker is, wil hij niet met zijn naam in de krant. Die is wel bij de redactie bekend. Hij woonde vanaf zijn achtste legaal in Nederland, maar vergat zijn verblijfsvergunning te verlengen en werd na enkele veroordelingen ongewenst verklaard. „In de bajes kennen gedetineerden en bewakers hun rechten. Als er iets met je gezondheid is, roepen ze je gelijk op voor doktersbezoek. Maar in vreemdelingenbewaring liep een jongen drie maanden met pijnlijke wratten onder zijn voeten, en een ander liep met een opgezwollen wang, zijn verstandskies moest eruit. De medische dienst loste het niet op.” Het ministerie van Justitie kan niet ingaan op individuele gevallen, maar stelt in een reactie dat de medische zorg in vreemdelingenbewaring gelijkwaardig is aan de zorg die burgers in de vrije maatschappij krijgen.

Vreemdelingenbewaring heeft niets met strafrecht te maken. Het kan worden opgelegd aan uitgeprocedeerde asielzoekers en migranten zonder verblijfsvergunning die volgens de overheid niet meewerken aan hun vertrek. Niet de rechter maar de overheid neemt de maatregel, om iemand ‘beschikbaar te houden voor zijn (gedwongen) vertrek’ naar – meestal – zijn land van herkomst. Tot 2015 daalde het aantal mensen in vreemdelingendetentie, en sindsdien stijgt het weer, tot 3.780 in 2019.

De manier waarop Nederland vreemdelingenbewaring uitvoert is al jaren aan zware kritiek onderhevig. In 2013 pleegde de Russische asielzoeker Dolmatov in vreemdelingenbewaring zelfmoord in zijn cel. Uit onderzoek van de Inspectie van het ministerie van Veiligheid en Justitie bleek dat men hem ten onrechte wilde uitzetten. Hij mocht het beroep tegen de afwijzing van zijn asielverzoek in Nederland afwachten, maar werd geregistreerd als ‘verwijderbaar’. Er volgde fout op fout en Dolmatov belandde zwaar depressief en suïcidaal in een cel in Detentiecentrum Rotterdam, waar hij zich van het leven beroofde. Toenmalig staatssecretaris Teeven zei in het Kamerdebat naar aanleiding van het inspectierapport: „Allereerst moet de menselijke maat in de vreemdelingenketen terugkomen. Die moet er zijn.”

Menselijke maat

In 2015 lag er het wetsvoorstel ‘Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring’, met in de toelichting: „Het kabinet zet hierbij in op een rechtvaardig en humaan regime met oog voor de menselijke maat en de specifieke situatie van vreemdelingen die Nederland moeten verlaten.” Dit wetsvoorstel is aangenomen door de Tweede Kamer, maar de behandeling in de Eerste Kamer is stilgelegd omdat staatssecretaris Broekers-Knol (Justitie en Veiligheid, VVD) een aanpassing op het voorstel bij de Tweede Kamer aanhangig heeft gemaakt.

Ondanks de reacties op de dood van Dolmatov is het aantal ‘isoleerplaatsingen’ in vreemdelingenbewaring sinds 2015 toegenomen, zo staat in een rapport uit september van Amnesty International, Meldpunt Vreemdelingendetentie en Dokters van de Wereld. De staatssecretaris erkent dit in een brief aan de Tweede Kamer van 9 november, waarin zij op het rapport reageert. Het ging in 2019 om ongeveer 1.200 gevallen.

Wie die cel weigert krijgt twee weken eenzame opsluiting, zonder radio en tv

In het zeer kritische rapport ‘Grenzen aan vreemdelingenbewaring’ van februari 2020 pleit de Nationale ombudsman voor zinvolle dagbesteding in de vorm van werk en scholing, en voor rust en privacy in plaats van de huidige verplichte tweepersoonscel – wie weigert krijgt twee weken eenzame opsluiting, zonder radio en tv. Die straf kan telkens worden verlengd. Volgens de ombudsman staat deze straf in geen verhouding tot de ‘misdraging’ en is afzondering een grove inbreuk op het recht op vrijheid.

In haar reactie op het rapport van de drie ngo’s houdt Broekers-Knol vast aan isolatie als straf voor het weigeren van de tweepersoonscel. Zij ziet ook geen ruimte om andere aanbevelingen op te volgen. Er is volgens de staatssecretaris sprake van een groeiende populatie in bewaring die meer zorg behoeft en vaker ongewenst gedrag laat zien. Afzondering is volgens haar een onmisbaar instrument. Op 21 januari spreekt de Tweede Kamer over het rapport van Amnesty en de reactie van Broekers-Knol.

Gevangenisachtig

De duur van de bewaring kan sterk verschillen. In 2019 verbleven 2.820 mensen drie maanden of korter in het detentiecentrum, 450 zaten er tussen de drie en de zes maanden, en 90 langer dan zes maanden. Uitzetting kan een weerbarstig proces zijn, vreemdelingen bezitten vaak niet de goede papieren en herkomstlanden zijn niet altijd bereid iemand terug te nemen. Mensen kunnen ook bang zijn om terug te gaan, of zoveel hebben geïnvesteerd in een leven hier dat teruggaan in hun beleving geen optie is. Dat maakt verplicht meewerken aan de eigen uitzetting problematisch.

In bewaring nemen mag alleen als er ‘zicht op uitzetting’ is: een goede kans dat iemand binnen zes maanden vertrekt. Dat is ook de maximale termijn voor bewaring, maar die kan worden verlengd tot achttien maanden. Als uitzetting niet lukt, komt iemand weer op straat. Wordt hij later weer opgepakt, dan kan het proces van voren af aan beginnen.

Volgens internationale normen, waaronder die van het Europese Comité voor de preventie van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing (CPT), mag vreemdelingenbewaring niet in een ‘prison-like’ regime plaatsvinden. De vrijheidsbeperking mag niet verder gaan dan voor het doel van uitzetting nodig is. Toch brengen in Nederland mannen hun vreemdelingenbewaring door in een gevangenis: Detentiecentrum Rotterdam, waar op andere afdelingen ook mensen in strafdetentie zitten. Voor de vreemdelingen geldt hetzelfde regime van de Penitentiaire beginselenwet: verblijf in cellen die een deel van de dag op slot gaan, een uur luchten per dag, twee uur bezoek per week. Verblijf in een tweepersoonscel is verplicht.

De directeur van het detentiecentrum heeft een groot aantal bevoegdheden om de orde en veiligheid te handhaven, zoals het genoemde isoleren, gebruik van handboeien en enkelbanden, urine-onderzoek, gedwongen medische behandeling, gebruik van geweld (uiteraard niet onbeperkt), het openen van post, camera-observatie en het afluisteren van gesprekken. Als disciplinaire straf kan ook de mogelijkheid van bezoek, activiteiten of televisie worden afgenomen. Anders dan mensen die een straf uitzitten mogen vreemdelingen in bewaring niet werken of een opleiding doen. Wel zijn er – beperkt – activiteiten zoals sport of digitale dagbesteding, bijvoorbeeld het maken van een intern radioprogramma. Zelf koken is beperkt mogelijk.

Voor gezinnen, alleenstaande minderjarigen en vrouwen is er sinds 2014 in Zeist een bungalowterrein met een hek eromheen, waar mensen zelf de sleutel hebben van hun onderkomen, waar ze zelf kunnen koken en er activiteiten zijn voor de kinderen. Volgens Amnesty bevestigt het personeel daar dat er minder stress en onrust is. Het personeel acht het wenselijk en haalbaar deze vorm uit te breiden, aldus Amnesty.

ROTTERDAM - De leefafdeling van het uitzetcentrum bij Rotterdam The Hague Airport. In het detentiecentrum verblijven mannen in afwachting van hun uitzetting. ANP KOEN VAN WEEL
ROTTERDAM - Een busje van Justitie van het uitzetcentrum bij Rotterdam The Hague Airport. In het detentiecentrum verblijven mannen in afwachting van hun uitzetting. ANP KOEN VAN WEEL
ROTTERDAM - Een camera op de binnenplaats van het uitzetcentrum bij Rotterdam The Hague Airport. In het detentiecentrum verblijven mannen in afwachting van hun uitzetting. ANP KOEN VAN WEEL
Koen van Weel/ANP
Detentiecentrum Rotterdam.
Koen van Weel/ANP

Wetsvoorstel

Maar in het voorstel voor de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring blijft bewaring plaatsvinden in een gevangenis en blijven ook de disciplinaire straffen bestaan. Wel krijgt vreemdelingenbewaring een eigen, bestuursrechtelijke basis. Er komen twee regimes: een verblijfs- en een beheersregime. Daarmee wordt in Detentiecentrum Rotterdam vooruitlopend op de wet al gewerkt.

Het verblijfsregime brengt wat verlichting. Zo komen er minder uren op cel, minimaal vier uur per week bezoek en heeft men recht op twee uur luchten per dag en twee uur sport per week. Gebruik van eigen telefoon (geen smartphone) wordt mogelijk en er komt internet (maar geen e-mail of sociale media).

Revijara Oosterhuis van Meldpunt Vreemdelingendetentie, dat vreemdelingen in bewaring ondersteunt: „Dat internetgebruik zal alleen op pc’s van de Dienst Justitiële Inrichtingen zijn. Voorheen had je dat ook op Schiphol. Daarmee kon je enkel op websites die je kunnen helpen de terugkeer te realiseren en dat verwacht ik nu ook. Er staat ook in het voorstel dat mensen recht hebben op bibliotheekgebruik. Dat is nu al het geval, maar er is alleen een boekenkast achter een gesloten deur.”

Deze ‘soepele’ maatregelen gelden voor mensen ‘die de vrijheid aankunnen’. Degenen die zich in de ogen van de gevangenisdirecteur niet goed gedragen, gaan naar het ‘beheersregime’. Dit betekent zestien of zeventien uur per dag opgesloten zitten in een cel, tien belminuten per week, twee uur per week bezoek, een uur per dag luchten (het mensenrechtelijke minimum) en een minimum aan activiteiten.

Nieuwkomers in bewaring moeten eerst in het strengere ‘beheersregime’. Volgens het ministerie van Justitie en Veiligheid is dit noodzakelijk om te beoordelen of zij problematisch gedrag vertonen. Maar ex-gedetineerden zeggen dat het juist die behandeling is die mensen zo machteloos boos maakt: ze zijn toch geen criminelen? De omstreden ‘visitatie’ – naakt vooroverbuigen of kniebuigingen maken voor onderzoek in en aan het lichaam – blijft volgens de nieuwe wet mogelijk. In 2013 kwam in de publiciteit hoe een getraumatiseerde vrouw met een verkrachtingsverleden hiertoe door vier bewakers gedwongen werd. Dit was aanleiding om te gaan werken met scanapparaten, maar visitatie komt nog steeds voor en wordt dus ook in de nieuwe wet niet verboden.

Verder gaat het verblijfsregime ook gelden voor asielzoekers die op Schiphol aankomen en in het Detentiecentrum Schiphol worden vastgezet. Zij vallen nu onder een ‘zachtere’ regeling waarin disciplinaire straffen niet mogelijk zijn. Op het vastzetten van mensen die zijn gevlucht is altijd al veel kritiek geweest.

Het wetsvoorstel heeft belangenorganisaties, de ombudsman en veel migratie-juristen dan ook teleurgesteld.

Ashley Terlouw, hoogleraar migratierecht en rechtssociologie aan de Radboud Universiteit: „Vreemdelingendetentie zal in het voorstel nog steeds niet echt alleen als uiterste middel worden ingezet, en de detentie-omstandigheden worden niet wezenlijk verbeterd. Het blijft op strafrechtelijke detentie lijken, terwijl het gaat om onschuldige mensen die op zoek waren naar veiligheid of een beter leven. Zelfs plaatsing in isolatie blijft mogelijk. De situatie van vreemdelingen is zelfs slechter dan die van strafrechtelijk gedetineerden, want vreemdelingen hebben geen recht op arbeid of onderwijs.”

In augustus 2019 riep het VN Mensenrechtencomité Nederland op om de huidige praktijk én het wetsvoorstel in lijn te brengen met de internationale mensenrechten. Het Comité hekelt het feit dat Nederland de laatste jaren steeds vaker en langer mensen in vreemdelingendetentie zet, onder wie ook kwetsbare mensen. Er is te weinig aandacht voor alternatieven en het duurt te lang voor een rechter de beslissing tot inbewaringstelling toetst – als de betrokkene niet zelf beroep instelt, gaat er pas na 28 dagen een melding naar de rechter. Ter vergelijking: als iemand strafrechtelijk wordt vastgezet, is dat binnen vier dagen. De kritiek heeft niet geleid tot aanpassingen.

Lockdown

Er kwam wel een heel andere aanpassing van staatssecretaris Broekers-Knol. Zij wil in de wet verankeren dat iedereen in bewaring maximaal vier weken lang 23 uur per etmaal mag worden opgesloten als dat ‘volstrekt noodzakelijk’ is om de orde te herstellen. In fasen zou dan worden gewerkt aan terugkeer naar het normale regime.

De staatssecretaris verwijst naar ‘ernstige incidenten’ die zich vanaf 2019 hebben voorgedaan. Een vreemdeling spaarde zijn ontlasting op en gooide die over een medewerker heen. Een andere medewerker werd gemolesteerd. Annemarie Busser namens Amnesty International: „Die twee voorbeelden worden steeds genoemd, zonder dat de staatssecretaris ingaat op de oorzaken van de spanningen die er toen inderdaad waren. Het voormalige Detentiecentrum Zeist voor mannen was net gesloten. Dit betekende voor Rotterdam een schaalvergroting waarbij er, zeker in de beginperiode, een tekort was aan gekwalificeerd personeel.”

Op de vraag of het niet in strijd is met de mensenrechten om mensen 23 uur per dag op te sluiten voor incidenten waar zij part noch deel aan hebben gehad, en of dit niet juist agressie aanwakkert, antwoordt het ministerie dat het gaat om een uiterste middel bij ernstige incidenten. De overheid moet zorgen dat iedereen veilig is, daarom is het volgens het ministerie ook niet in strijd met de mensenrechten. Doel van de nieuwe wet blijft om ‘een minder-penitentiair kader’ te introduceren.

In de toelichting bij het voorstel voor de lockdown staat: „Het is daarbij tevens belangrijk dat de norm ‘handen af van het personeel’ kracht kan worden bijgezet”.

Volgens Amnesty krijgt de lockdown daarmee het karakter van een collectieve straf, wat verboden is. Busser: „En isolatie, ook in de eigen cel, staat al snel op gespannen voet met mensenrechten. Het kan ernstige gezondheidsschade opleveren en het ongewenste gedrag zal alleen maar toenemen.”

Zinvolle dagbesteding en de mogelijkheid om te werken zouden volgens Amnesty de spanning kunnen verminderen. De organisatie verwijst daarbij naar directeur Pellemans van het Detentiecentrum Rotterdam, die tijdens een deskundigenbijeenkomst op 12 februari 2019 in de Eerste Kamer zei: „Ik ben zeer zeker van mening dat activiteitenuitbreiding, in welke zin dan ook, echt een goede toevoeging zou zijn, omdat daarmee ook een andere vorm van perspectief voor ingeslotenen geboden wordt, waardoor orde, rust en veiligheid niet alleen maar een beheersinstrument wordt voor ons, maar waarbij het individu vanuit intrinsieke motivatie veel meer rust zal ervaren.”

Als iemand iets aan ze vraagt – ‘sir, sir’ – dan kijken ze van: ik begrijp jou niet

Dat gebrek aan voldoende gekwalificeerd personeel tot ordeproblemen leidt is ook de ervaring van de man uit Congo die aan het begin van dit artikel aan het woord kwam. „De meeste bewaarders zijn jong en laag opgeleid”, zegt hij. „Ze kennen de regels niet en hebben niet geleerd hoe ze mensen moeten helpen. Ze zitten liefst achter de computer. Als iemand iets aan ze vraagt – ‘sir, sir’ – dan kijken ze zo van: ik begrijp jou niet. Daardoor raken mensen gefrustreerd, die gaan dan schreeuwen of met een deur slaan en dan moeten ze naar de beheersafdeling of in isolatie. Zoiets gebeurt in een strafgevangenis alleen als je fysiek wordt of iemand bedreigt.” Hij vindt dat bewakers een mobiel zouden moeten hebben waarmee ze een tolk kunnen oproepen. „De grootste boosdoener is communicatie.” Het ministerie laat weten dat detentiemedewerkers minimaal een geaccrediteerde mbo-opleiding hebben en dat zij ‘social skills-certificaten’ moeten halen.

Klagen

Wie het niet met een maatregel eens is, kan een klacht indienen bij een commissie van toezicht. Veel klachten gaan over eenzame opsluiting als antwoord op het weigeren van een tweepersoonscel. De Nationale ombudsman vindt de procedure voor deze klachten niet effectief. De vreemdeling weet niet altijd dat hij een klacht kan indienen en heeft maar zeven dagen de tijd. De beklagcommissie overschrijdt nogal eens de beslistermijn van vier weken en al die tijd kan de straf gewoon doorlopen.

Intussen wordt de vreemdeling geacht tijdens detentie mee te werken aan zijn uitzetting. Zo moest de man uit Congo bij de Congolese ambassade verklaren dat hij zelf uit Nederland weg wilde, want Congo neemt geen mensen terug die daartoe worden gedwongen. Hij ging mee naar de ambassade maar vertelde naar waarheid dat hij in Nederland wilde blijven – hij woont hier vanaf zijn achtste en heeft Nederlandse kinderen. Congo weigerde aan uitzetting mee te werken op basis een eigen beoordeling van de juridische en sociale gronden. Dat maakte uitzetting onmogelijk, of de betrokkene nou meewerkte of niet. Maar dat kreeg hij van de Dienst Terugkeer en Vertrek niet te horen. Men verlengde zijn bewaring, en de rechtbank zou dat goed hebben gevonden als de man niet zelf had achterhaald dat Congo al twee keer had gemeld hem niet te zullen toelaten. Hij kwam vrij, met een kleine schadevergoeding. Zijn advocaat Christian van Dijk bevestigt zijn verhaal. De man procedeert nog over zijn verblijfsvergunning en heeft goede hoop dat hij in Nederland mag blijven.

Dit artikel werd mede mogelijk gemaakt door het Steunfonds Freelance Journalisten.