Machtspolitiek bedreigt de o zo belangrijke ‘ambtenarij’ van de wereld

Essay | Internationale economie De geschillenbeslechting in de WTO ligt nagenoeg stil, en het Witte Huis dreigde dit jaar uit de WHO te stappen. Maar we moeten zuinig zijn op het onopvallende, maar essentiële netwerk van samenwerking dat de internationale economie ondersteunt.

Foto Alex Plavevski / EPA

Bijna was hij er dit jaar aan gegaan, de Universal Postal Union. De op een na oudste internationale organisatie ter wereld werd in 1874 opgericht om een eerlijke verdeling te maken voor de kosten van grensoverschrijdend postverkeer tussen nationale posterijen. De Amerikaanse regering-Trump dreigde het lidmaatschap van de UPU op te zeggen. China stond er te boek als ontwikkelingsland, wat betekende dat de posterijen in landen die pakketten ontvangen uit China veel meer voor het vervoer betaalden dan de Chinese posterijen zelf. Een vloed aan goedkope pakketjes (denk aan Ali Express) zorgde er volgens Washington voor dat de Amerikaanse posterijen Chinese verzenders met minstens 300 miljoen dollar per jaar aan het subsidiëren waren.

Het dreigement werkte. De bijna tweehonderd landen die bij de UPU zijn aangesloten, bonden in. China betaalt nu normalere tarieven voor verzending naar de VS, en vanaf begin 2021 ook naar Europa. De stroom goedkope pakjes is flink verminderd. Van de weeromstuit zetten Chinese e-commercebedrijven nu een eigen vervoerssysteem op, buiten de post om.

Lees ook deze column van Caroline de Gruyter: Waarom Trump uit de Wereldpostunie wil

Het lijkt een voetnoot, maar het voorval is veelzeggend. Grensoverschrijdende post is lang niet het enige dat per internationale organisatie is geregeld. Over de wereld ligt een verfijnd netwerk van organisaties en bijbehorende verdragen waarin zo’n beetje alles is geregeld voor de interactie tussen landen. Standaarden, tarieven, gebruiken, regels en vaak ook geschillenbeslechting zijn erin geregeld. Sommige zijn bekend: om de wereldgezondheidsorganisatie WHO kon je in 2020 moeilijk heen. Maar de meeste leiden een bestaan in de luwte. Het is net als bij de riolering: je merkt pas dat het er is als het stopt met functioneren.

Er zijn er veel. De Internationale Telecommunicatie Unie is iets ouder dan de postunie, en stamt uit 1865 toen het telegraafverkeer – de e-mail van de negentiende eeuw – moest worden geregeld. De meeste organisaties dateren van vlak na de oorlog, en het gros ervan functioneert onder de vlag van de toen opgerichte Verenigde Naties. Er is een organisatie voor de luchtvaart (ICAO), voor de scheepvaart (IMO), voor arbeidsvoorwaarden (ILO), bescherming van patenten en octrooien (WIPO), voedsel en landbouw (FAO) – en ga zo maar door.

Van latere datum, en los van de VN-vlag, zijn bijvoorbeeld het Internationaal Energie Agentschap (na de oliecrisis van de jaren zeventig) of, sinds iets meer dan 20 jaar, wereldhandelsorganisatie WTO. Banken regelen sinds 1973 hun onderlinge grensoverschrijdende betaalverkeer via Swift. En dan zijn er nog de grote financiële reuzen. Het Internationale Monetaire Fonds, dat het naoorlogse internationale geldstelsel moest bewaken. En de Wereldbank, die aanvankelijk de Marshallhulp in banen leidde, en is veranderd in een ontwikkelingsbank voor arme en opkomende landen.

Regels voor een minimum aan bankvermogen worden overeengekomen binnen de Bank voor Internationale Betalingen. Die was oorspronkelijk opgericht om de Duitse herstelbetalingen na de Eerste Wereldoorlog te regelen, maar veranderde al snel in de ‘bank der centrale banken’. De OESO, de ‘club van rijke industrielanden’, stroomlijnt de internationale economische statistiek, zodat iedereen het zo’n beetje over hetzelfde heeft. Hier vindt ook het overleg plaats over internationale belastingheffing. En over ontwijking en ontduiking ervan.

Systeem brokkelt langzaam af

Je zou dus kunnen zeggen dat ook op wereldschaal een soort ambtenarij bestaat: departementen die de praktische zaken regelen, standaarden afspreken en conflicten sussen. Maar deze wereldorde, waarvan de Verenigde Staten vanaf 1944 de architect waren, staat onder druk. En het waren in de afgelopen vier jaar vooral de Amerikanen zelf die de bijl dreigden te hanteren.

De geschillenbeslechting in de WTO ligt nog steeds nagenoeg stil door de weigering van de regering-Trump nieuwe rechters te benoemen. Het Witte Huis dreigde nog dit jaar uit de WHO te stappen. Toen Trump de nucleaire deal met Iran opzegde en nieuwe sancties instelde, werden ook niet-Amerikaanse bedrijven gedwongen mee te doen: hun banken zagen van financiering af. Zij zijn via Swift per definitie verbonden met het Amerikaanse geldsysteem en zouden daar als straf geen toegang meer toe hebben.

Zo zijn er meer kleinere incidenten geweest, zoals het recente bij de postunie. Veel daarvan hebben een gemeenschappelijke oorzaak. De architectuur stamt uit een tijd dat de wereldorde er heel anders uitzag. In 1960 waren de VS goed voor 40 procent van de wereldeconomie. Nu is dat nog geen kwart, en het aandeel zal verder dalen. Over een jaar of tien haalt China, zoals het er naar uitziet, de VS in als grootste economie ter wereld.

De VS laten het langzaam afweten. China ziet voorlopig van een leidende rol af

Amerika, de sponsor van het wereldsysteem, laat het nu langzaam afweten. En de opkomende macht China ziet voorlopig van een leidende rol af. In zo’n vacuüm brokkelt het systeem langzaam af. Het IMF bijvoorbeeld, wordt eigenlijk te klein om grote financiële crises nog te lijf te kunnen. Maar een kapitaalverhoging zal gepaard moeten gaan met veranderingen in het stemrecht. Lees: meer invloed voor China. De Amerikaanse weigering – en ook die van veel Europese landen trouwens – om te veel invloed af te staan, is de belangrijkste reden dat de vuurkracht van het IMF onvoldoende dreigt te worden. Zonder beroepsmogelijkheid loopt de geschillenbeslechting bij de WTO vast.

In het luchtledige en zonder machtige sponsor zal het veel meer dan voorheen neerkomen op de intrinsieke kracht van het internationale recht zelf. De grondslag ervan is eind zestiende, begin zeventiende eeuw niet toevallig gelegd door een inwoner van de toenmalige opkomende supermacht Nederland, Hugo de Groot.

Een gevaarlijk precedent

Het is de vraag of de opkomende en de huidige supermachten, China en de VS, zich afdoende aan het internationale recht gelegen zullen laten liggen. Het recente verleden voorspelt weinig goeds. China legde in 2016 een arbitrage-uitspraak naast zich neer waarin zijn claim op het grootste deel van de Zuid-Chinese Zee werd betwist. Ook dat is een gevaarlijk precedent: internationaal recht staat of valt bij de universele acceptatie van de geschillenbeslechting.

Lees ook: VS zetten situatie in Zuid-Chinese Zee verder op scherp

Machtspolitiek dreigt weer belangrijker te worden dan een gemeenschappelijk besef van universele waarden. Misschien, zo stelden twee Amerikaanse rechtsgeleerden van de George Washington University ten tijde van de Chinese arbitrage, kan in een multipolaire wereld hooguit worden verwacht dat landen het internationale recht onderschrijven, terwijl bij de nationale implementatie maar liever geen lastige vragen worden gesteld.

Het grootste experiment in internationaal recht tot dusver, de Europese Unie, loopt intussen forse schade op nu voor het eerst in haar bestaan een land de gemeenschap verlaat. Nu staan vier schepen van de Britse marine paraat om de Britse viswateren te verdedigen als er geen Brexit-deal komt.

Lees ook: Mooiste kerstcadeau voor de vissers? Een Brexit-deal

En dat terwijl het recht de beste vriend is van de welvaart. Arbeidsdeling leidt tot voorspoed. Dat vergt ook dat er zaken moeten worden gedaan met mensen en bedrijven buiten de eigen gemeenschap – en vaak aan het andere eind van de wereld. De zekerheid dat afspraken worden nagekomen, dat intellectueel eigendom niet wordt gestolen, en dat er sowieso wordt betaald, is van onschatbare waarde. Het is van levensbelang voor een verfijnde internationale economie, ook als onder invloed van de pandemie meer productie terug naar eigen bodem wordt verplaatst. Dat laatste valt trouwens nog te bezien: ondanks handelsruzies, sancties én de pandemie is de Amerikaanse invoer uit China op dit moment groter dan ooit.

Uiteindelijk betekent handel onderling begrip, lotsverbondenheid en wederzijds voordeel. Globalisering mag de laatste jaren haar minder vriendelijke gezicht hebben getoond, het is met aanpassingen nog steeds de beste weg naar de hoogste mondiale welvaart.

Het multilaterale systeem, met al zijn organisaties, regels en procedures, is te waardevol om te verwaarlozen. En het kan heel goed worden aangepast aan de veranderingen in de machtsverhoudingen die nu aan de gang is. Want handel brengt vrede. En dat is, in deze lastige dagen, goed om te onthouden.