Het passend onderwijs is na zes jaar nog geen succesverhaal

Serie passend onderwijs Er lijkt weinig verbeterd sinds de invoering van passend onderwijs, maar experts willen niet van mislukking spreken. „In elk systeem lopen kinderen vast.”

Op basisschool De Vuurvogel in Helmond zitten veel leerlingen die extra aandacht nodig hebben, bijvoorbeeld door taalachterstand.
Op basisschool De Vuurvogel in Helmond zitten veel leerlingen die extra aandacht nodig hebben, bijvoorbeeld door taalachterstand. Foto’s Merlin Daleman

Ouders die wanhopig van school naar school zeulen, zoekend naar een geschikt plekje voor hun kind. Die praktijk had verleden tijd moeten zijn door de invoering van passend onderwijs in 2014. Ook had het speciale onderwijs moeten slinken, want reguliere scholen zouden meer zorgleerlingen aannemen. Wellicht het meest ambitieus: geen enkel kind zou nog langer dan drie maanden thuiszitten.

Maar er zijn de afgelopen jaren méér in plaats van minder kinderen naar het speciaal onderwijs gegaan. Het aantal thuiszitters is gegroeid. En nog steeds ‘shoppen’ ouders om een school te vinden voor hun kind. Kortom: de belofte dat iedere leerling een passende plek zou vinden in het onderwijs, is niet uitgekomen.

Is passend onderwijs mislukt? Volgende week maakt de Tweede Kamer de balans op. Het eindrapport over passend onderwijs geeft een diffuus beeld. Van de ouders en leerlingen is driekwart tevreden over de zorg die ze krijgen, een kwart dus niet. Leraren hebben het gevoel kinderen met een zorgvraag niet goed te kunnen helpen. Veel blijft onduidelijk. Bijvoorbeeld of leerlingen die zorg nodig hebben beter worden geholpen. Of het budget voor passend onderwijs toereikend is, en wat de beste aanpak is.

Die onduidelijkheid heeft met het beleid zelf te maken, zegt Guuske Ledoux, coördinator van het onderzoek en tot voor kort wetenschappelijk directeur van het Kohnstamm Instituut. „Er zijn destijds bewust weinig richtlijnen gegeven. Voor welke leerlingen is passend onderwijs bedoeld, wat verstaan we er eigenlijk onder? Iedereen kan er zijn eigen invulling aan geven. Dat was het idee van de decentralisatie.” Het maakt dat het beleid fragmentarisch is, zegt ze. „Je ziet dit terug in de verhalen in de media. Dan weer een ontevreden ouder, dan weer een vastgelopen hoogbegaafde. Allemaal onder de noemer passend onderwijs.”

Passend onderwijs ís dan ook een veelvormig thema: een containerbegrip waar bijna het hele onderwijsveld onder valt. Van het speciaal tot het regulier onderwijs, de ouder tot de schoolbestuurder, de leerling met dyscalculie tot die met een meervoudige handicap. Zij hebben allemaal hun eigen perspectief.

Lees ook: Pim wil leren, kan leren, maar is in een fuik beland

„Wij trekken niet de conclusie dat passend onderwijs is mislukt”, zegt Ledoux. „Het ligt veel genuanceerder. Er waren veel diverse verwachtingen over wat het beleid zou opleveren. Die zijn niet allemaal uitgekomen. Dat kon ook helemaal niet: er is niet veel meer geld bij gekomen.”

Zo is bij ouders, zegt ze, het beeld geschapen dat álles mogelijk zou worden voor hun kind. Leraren van reguliere scholen dachten dat ze meer tijd en expertise zouden krijgen kinderen met problemen te helpen. Velen van hen zijn teleurgesteld, vooral leraren in het basisonderwijs. Zij hadden al grote klassen: één of twee drukke kinderen erbij voelen als de druppel die de emmer doet overlopen.

Ledoux relativeert dit. „De grootte van de klas hangt niet samen met het gevoel van leraren of ze de juiste ondersteuning kunnen bieden, hebben we onderzocht. Het aantal kinderen in de klas met een probleem is ook niet toegenomen, al zijn de problemen mogelijk complexer.” Passend onderwijs is een symbool geworden van alles wat mis is in het onderwijs, denkt ze. „Er wordt veel van leraren gevraagd. Passend onderwijs is een kapstok waar je alle problemen aan kunt ophangen.”

En er speelt een „maakbaarheidsillusie”, zegt ze. „Er is geen systeem te bedenken waarin geen enkel kind vastloopt. Omdat het om kwetsbare kinderen gaat, is dat moeilijk te accepteren. Het onderwerp roept emoties op. Kamerleden lopen er ook tegenaan: hun mailbox zit vol berichten over schrijnende situaties.”

Lees ook: Passend onderwijs werkt niet, zeggen leraren basisschool

Decennia-oud probleem

Passend onderwijs had een oplossing moeten zijn voor een decennia-oud vraagstuk: de groei van het speciaal onderwijs. Begin jaren 70 waren er zeventien verschillende schooltypen voor kinderen met een beperking of leer- of gedragsproblemen (toen het ‘buitengewoon onderwijs’). Niet alleen vanwege oplopende kosten was dit een probleem – speciaal onderwijs is duurder – ook vanuit idealistisch oogpunt: onderwijs zou kinderen niet buiten de samenleving moeten plaatsen, vond men. Onderwijs moest juist bijdragen aan hun emancipatie – ook die van kinderen met een handicap of leerprobleem. Leerlingen moesten elkaar in de school ontmoeten.

Sindsdien zijn vruchteloze pogingen ondernomen de groei van het speciaal onderwijs tegen te gaan. Tussen 1993 en 2004 gold ‘weer samen naar school’, waarbij reguliere en speciale scholen meer moesten samenwerken, en het aantal kinderen in het speciaal basisonderwijs moest dalen (dat gebeurde wel, maar niet spectaculair).

Tussen 2003 en 2013 waren er vervolgens ‘de rugzakjes’: een geldbedrag dat scholen konden aanvragen voor elke leerling die extra zorg nodig had. Dat moest een stimulans zijn voor reguliere scholen om meer kwetsbare kinderen aan te nemen. Ook dit keer nam het aandeel leerlingen op het speciaal onderwijs toe. En die rugzakjes leidden tot een enorme bureaucratie voor scholen.

Passend onderwijs moest er een einde aan maken. Sinds 2014 verdelen samenwerkingsverbanden het geld voor passend onderwijs (2,4 miljard euro per jaar) over de aangesloten schoolbesturen: 77 voor het primair onderwijs en 75 voor het voortgezet onderwijs. Veel knelpunten in passend onderwijs zijn op deze samenwerkingsverbanden terug te voeren, zegt Wim Ludeke, voorzitter van het landelijk expertisecentrum speciaal onderwijs.

Allereerst omdat ze steggelen over geld. De samenwerkingsverbanden krijgen een bedrag van het Rijk, dat wordt bepaald door het aantal leerlingen in de regio. Dus niet meer door het aantal leerlingen dat echt zorg krijgt, zoals voorheen bij de rugzakjes. De overheid wilde zo een eind maken aan de grote regionale verschillen in zorgleerlingen. In Limburg en Overijssel gingen veel meer leerlingen naar het dure speciaal onderwijs dan gemiddeld. Oneerlijk, vond het Rijk. De samenwerkingsverbanden kregen tot 2021 om zich aan hun nieuwe budget aan te passen.

Lees ook: ‘Geld voor speciaal onderwijs wordt niet eerlijk verdeeld’

Veel samenwerkingsverbanden gaan dat niet redden, zegt Ludeke. „De consequentie is dat ze knijpen waar ze knijpen kunnen. Over de duurste plekken vragen ze zich af: moet een kind wel écht naar het speciaal onderwijs, of kan het nog wat langer naar het regulier?” Met schrijnende situaties tot gevolg: kinderen die helemaal vastlopen op een reguliere school bijvoorbeeld, en pas in groep 7 of 8 op een speciale school terechtkomen.

Ludeke zit vol voorbeelden van „onfrisse discussies” over geld. „Dan gaat het niet meer over het belang van de leerling maar puur over de financiën; sommige samenwerkingsverbanden generen zich er niet voor dat openlijk te zeggen.”

Sjoemelen met geld

Zo wordt er gesjoemeld met zogenoemde bekostigingscategorieën. Als een reguliere school en de ouders vinden dat een leerling het beste naar het speciaal onderwijs kan, is een toelaatbaarheidsverklaring nodig. De school vraagt die aan bij het samenwerkingsverband. Er zijn drie categorieën financiering, de derde (vooral voor meervoudig gehandicapte leerlingen) is het duurst. Ludeke: „Sommige samenwerkingsverbanden zeggen: we geven alleen een verklaring af in de tweede categorie, want dat is goedkoper. Dan krijgt de school dus minder geld en de leerling minder zorg. Of ze verlengen een toelaatbaarheidsverklaring niet meer als een leerling achttien wordt, terwijl een leerling daar wel baat bij zou hebben.”

De ‘extra’-klas was bedoeld als experiment, maar is inmiddels een blijvertje.
Lees ook: Kwetsbare jongeren moeten van school

Hoe kan het dan dat samenwerkingsverbanden zo veel geld (in totaal 175 miljoen euro) op de plank hebben liggen? Minister Arie Slob (Onderwijs, ChristenUnie) wil daar een einde aan maken: te rijke samenwerkingsverbanden gaat hij korten als ze het geld niet uitgeven. Volgens Ludeke hebben samenwerkingsverbanden het geld gereserveerd voor als ze het straks met minder budget moeten doen. „Maar er zijn ook samenwerkingsverbanden die geld hebben opgepot en er straks ook nog geld bij krijgen. Die weten mijn god niet hoe ze het moeten uitgeven.”

Een ander probleem zijn de grote verschillen tussen samenwerkingsverbanden. „Soms is het een kantoortje met een paar man die alleen de strikt noodzakelijke dingen doen. Maar soms is er een hele loonlijst voor opgetuigd. En soms zit er een directeur die visie heeft op passend onderwijs en echt meedenkt met leerlingen. Terwijl bij een ander samenwerkingsverbanden iemand het ‘erbij’ doet.”

Er zijn ouders, zegt hij, die zijn verhuisd zodat ze met een ander samenwerkingsverband te maken kregen. „Die wisten dan: dat samenwerkingsverband is soepeler met toelaatbaarheidsverklaringen.”

Die verschillen tussen samenwerkingsverbanden zorgen ook voor grote bureaucratie bij scholen. Elk samenwerkingsverband heeft eigen formulieren en aanvraagprocedures voor een toelaatbaarheidsverklaring. Ludeke: „Scholen voor speciaal onderwijs hebben soms met wel twintig samenwerkingsverbanden te maken. Ze weten inmiddels precies welke woorden ze bij welk samenwerkingsverband moeten gebruiken voor succes.”

Weeffout

Een weeffout van passend onderwijs, vindt Ludeke, is dat de mensen ín de samenwerkingsverbanden, de schoolbestuurders, een dubbele pet hebben. „Veel scholen hebben er helemaal geen baat bij om meer dure en moeilijke zorgleerlingen aan te nemen. Zij kunnen dat vervolgens zelf in het samenwerkingsverband tegenhouden. We zijn er nog ver van weg dat er overal wordt gewerkt aan écht passend onderwijs, dat wil zeggen: aan inclusievere scholen.”

Hoe komen we daar dan wel? Daarover publiceerde de Onderwijsraad deze zomer het advies Steeds inclusiever. „Met dit titel willen wij benadrukken dat dit echt stapje voor stapje gaat”, zegt voorzitter Edith Hooge. „We moeten realistisch zijn.”

De Onderwijsraad vindt dat de wet duidelijkere doelen moet stellen aan passend onderwijs. En moet zeggen voor wíé passend onderwijs bedoeld is: leerlingen met een beperking. „Zodat passend onderwijs niet meer over alle kinderen gaat, en degenen voor wie het is bedoeld is de ondersteuning krijgen die ze nodig hebben. Maak duidelijk welke zorg scholen minimaal moeten bieden, zodat ouders weten wat ze kunnen verwachten, en leraren weten waar ze aan toe zijn. Dan zijn er ook niet meer zulke grote verschillen tussen regio’s.”

Dat laatste gaat gebeuren: er komt wettelijk vast te liggen welke zorg scholen minimaal moeten bieden, schreef Slob vorige week in een brief aan de Tweede Kamer. Slob stelt nog een aantal verbeterpunten voor, zoals ‘hoorrecht’ voor leerlingen, zodat zij volgens de wet mee mogen praten over hun eigen onderwijsplek. Leraren krijgen ook meer te zeggen over de besteding van het geld voor passend onderwijs.

De voorstellen van Slob zijn niet voldoende, vindt de Onderwijsraad. „Belangrijke strategische vragen blijven nu onbeantwoord. Zoals wat inclusiever onderwijs is en voor wie het is bedoeld.” De raad vindt dat reguliere en speciale scholen meer moeten samenwerken. „Zorg voor mengvormen”, zegt Hooge. „Zodat leerlingen deels naar het speciaal, deels naar het reguliere onderwijs kunnen. En speciale scholen hun kennis en expertise meer delen.” Ook Wim Ludeke is daarvoor: „Waarom zet je bijvoorbeeld niet twee bovenbouwklassen van het speciaal onderwijs in een reguliere school, met hun eigen leerkracht?”

Passend onderwijs is een ideaal, zegt Guuske Ledoux. De weg ernaartoe levert allerlei problemen op. „Daardoor zeggen sommigen nu: het kan niet.” Maar het kan wél, denkt ze. „Perfect wordt het nooit, maar het systeem is nog in ontwikkeling. Ik denk dat we het onderwijs nog wat meer tijd moeten geven.”