IMF omarmt de rol van de staat, nu ook officieel

Wereldeconomie De overheid was al bezig haar economische rol te vergroten. Het van nature voorzichtige IMF maakt nu ook de ommezwaai. Het fonds pleit voor meer overheidsinvesteringen en ondersteunt dat met empirisch bewijs. Dat is nogal een revolutie.

Kantoor van het IMF in Washington.
Kantoor van het IMF in Washington. Foto Yuri Gripas/Reuters

It’s Mostly Fiscal, dat was lange tijd de alternatieve uitleg van de afkorting IMF. Begrotingsdiscipline en prudentie stonden voorop bij de aanbevelingen van het Internationaal Monetair Fonds. Maar dat is in snel tempo aan het veranderen. Dinsdag kwam het Fonds met nieuwe prognoses voor de wereldeconomie in 2020 en volgend jaar. Afgezien van wat kleinere bijstellingen blijft de boodschap somber. Oorlogen daargelaten is dit de ernstigste economische crisis sinds het begin van de twintigste eeuw, en vermoedelijk ook van lang daarvóór. Inclusief de jaren dertig dus, al duurde die crisis, vooralsnog, langer.

De getallen zijn afschrikwekkend: in een land als Spanje krimpt de economie met een achtste. Die van India, met 1,4 miljard inwoners, met een tiende. Alles bij elkaar krimpt de wereldeconomie dit jaar met 4,4 procent, om dat volgend jaar slechts gedeeltelijk goed te maken. Jaren aan welvaartsgroei gaan verloren.

Hoofdrol voor coronacrisis

De overheid speelt bij de coronacrisis overal een hoofdrol. Eerst door de maatregelen die van staatswege zijn afgekondigd om het virus in te dammen en uit te bannen. Daarna om met grootschalige steun massawerkloosheid en faillissementsgolven te voorkomen.

Zo geeft de coronacrisis een flinke zet aan een trend die toch al plaatsvond: in het debat over bedrijvigheid, welvaart en samenleving is de staat bezig met het herwinnen van zijn rol in de economie. Dinsdag publiceerde het IMF niet alleen zijn nieuwste prognoses, het Fonds brak ook een lans voor grotere overheidsinvesteringen, en ondersteunde dat met empirisch bewijs. Dat is nogal een revolutie.

De intellectuele steun die het IMF nu geeft aan overheidsinvesteringen voltooit in zekere zin de flinke draai die het fonds sinds de Lehmancrisis van 2008 heeft gemaakt. Begrotingsdiscipline was lange tijd het belangrijkste fundament onder wat sinds eind jaren tachtig de ‘Washington-consensus’ werd genoemd: de economische aanbevelingen die standaard bij financiële reddingsacties van probleemlanden uit de kast werden getrokken.

Tijdens de Azië-crisis van 1998 werd het recept grootschalig toegepast. De financiën kwamen inderdaad op orde maar de economische schade was enorm. Wie zich afvraagt waarom veel Aziatische landen daarna forse deviezenreserves hebben opgebouwd vindt hierin de oorzaak. Dat nooit meer.

Lees ook:De staat mag weer bijsturen. Maar hoe?

Toen het Westen in 2008 zijn eigen financiële crisis doormaakte, begonnen de nadelen van begrotingsdiscipline ook daar door te dringen. Met de jaren dertig in het achterhoofd, toen bezuinigen de depressie alleen maar erger leek te maken, was het als eerste de Amerikaanse regering die het begrotingstekort ver liet oplopen. Ben Bernanke, tijdens de kredietcrisis de president van de Amerikaanse centrale bank, de Federal Reserve, was een kenner van de Grote Depressie. Hij was vast van plan de fouten van toen niet opnieuw te maken.

Intellectuele goedkeuring

De intellectuele goedkeuring door het IMF kwam daarna. In 2012, vier jaar na de Lehmancrisis, kwam chef-econoom Olivier Blanchard van het IMF tijdens de jaarvergadering in Tokio met een analyse waarin werd hard gemaakt dat de zogenoemde ‘multiplier’ van overheidsuitgaven veel groter was dan de 0,5 die werd aangenomen, en in ieder geval groter dan 1. Elke procent verandering in de overheidsuitgaven leidde dus tot een verandering van meer dan 1 procent in het bruto binnenlands product.

Dat bleek een stevig pleidooi tégen bezuinigen in crisistijd: het zou de economische problemen inderdaad alleen maar erger maken. Maar, andersom, zouden hogere overheidsuitgaven dus ook kunnen leiden tot buitenproportionele groei. Stimuleren was niet per definitie fout.

Overheidsinvesteringen verdringen geen bedrijfsinvesteringen maar moedigen ze juist aan, zegt het IMF nu

Blanchards bevindingen werden destijds, zeker in de noordelijke Europese landen, met enig gemor en ongeloof begroet. Die waren juist bezig hun zuidelijke partners in de euro de begrotingsdiscipline op te leggen die nota bene het IMF nu ondergroef. Maar de vloek was nu van actieve overheidsfinanciën af. En, niet onbelangrijk: onder de beleidsmakers was er een hele generatie opgegroeid die haar economische kennis op de universiteit had opgedaan uit Blanchards leerboeken. En spreek de meester maar eens tegen.

Nu ook zegen aan investeringen

Nu, acht jaar later, geeft het Fonds ook nog zijn zegen aan actieve overheidsinvesteringen. Het bedrijfsleven heeft, door economische tegenslag en hoge schulden, de financiële slagkracht niet meer voor een investeringsimpuls. En dat terwijl voor overheden de financieringslasten vrijwel nihil zijn geworden. Niet alleen Nederland betaalt vrijwel geen rente op zijn staatsleningen of krijgt zelfs rente terug van beleggers. Zelfs Griekenland, de brekebeen van de eurozone, bereikte nog vorige week een laagterecord: nog maar 0,88 procent rente op de tienjarige staatslening.

Ook nu komt het IMF met een historisch onderzoek naar multipliers, ditmaal om de keuze voor hogere overheidsinvesteringen te schragen. Het effect van publieke investeringen is het grootst als de investeringen niet worden verwacht. Dan kan de multiplier oplopen tot gemiddeld 2. Volgens het IMF komt dat omdat het vertrouwen daarmee extra wordt vergroot en de overheid laat zien gecommitteerd te zijn aan groei en stabiliteit. Lang werd gedacht dat overheidsinvestering een ‘crowding out’-effect hadden: ze ontmoedigden investeringen van bedrijven die anders zouden hebben plaatsgevonden. Het nieuwe inzicht gaat precies andersom. De overheidsinvesteringen zorgen voor een ‘crowding in’-effect: ze verdringen private investeringen niet, maar moedigen ze juist aan.

Dat effect is het kleinste in de defensiesector en het grootst in wat het IMF ‘entertainment’ noemt. Maar ook milieugerelateerde investeringen door bedrijven profiteren van een investeringsimpuls door de overheid. Een stijging van de publieke investeringen met 1 procent van het bbp leidt hier tot een toename van 6 procent van de private investeringen. Alsof de overheid de weg baant, waarna bedrijven volgen.

Rol van Italiaanse economen

Het zal toeval zijn, maar twee Italiaanse economen spelen een belangrijke rol in de verandering die nu gaande is. De intellectuele pijler onder de bezuinigingspolitiek, kwam, zeker voor Noord-Europa, van de eerder dit jaar overleden Harvard-hoogleraar Alberto Alesina. Die betrok de klassieke stelling dat hogere overheidsuitgaven alleen maar zouden leiden tot de verwachting van hogere belastingen in de toekomst. En dus zichzelf zouden ondergraven.

De omslag naar het heil van publieke investeringen heeft zijn bekendste heldin in Mariana Mazzucato, verbonden aan het Londense University College. De mythe van de overheid als logge besluiteloze moloch tegenover het dynamische bedrijfsleven klopt volgens haar lang niet altijd. Veel innovaties zouden er zonder een eerste zet van de overheid helemaal niet zijn geweest. Denk aan internet.

Mazzucato’s populariteit stijgt al langer dan de coronacrisis oud is. De huidige economische problemen mogen dan zijn verergerd door de pandemie, ze waren er al veel langer. De hardnekkige stagnatie van de productiviteitsgroei, de lage inflatie. De overvloed aan spaargeld die bijdraagt aan de extreem lage rentes, de noodgrepen van centrale banken met nulrentes en aankopen van staatsleningen: ze zijn er al geruime tijd. Zo ook de zoektocht naar een nieuwe diagnose en aanpak van economische problemen.

Niet dat het IMF zelf hier dus de troepen aanvoert. Maar het instituut is van nature voorzichtig, op het conservatieve af. Een stempel van goedkeuring, onderbouwd met onderzoek, weerspiegelt een groeiende consensus dat de rol van de overheid mag, en misschien wel moet, toenemen. De financiële crisis van 2008, en vooral de nasleep daarvan, voedden de behoefte voor een paradigmawisseling in het economische beleid. Net zoals de jaren dertig dat deden met de rol van het begrotingsbeleid, en in de jaren tachtig juist de private sector weer op het schild werd gehesen. Misschien leven we nu weer in zo’n tijdperk.