Wanhopig probeert minister De Jonge het instortende testbeleid te redden

Coronavirus Nu de tweede golf van het virus zich aandient, blijkt Nederland wéér onvoldoende voorbereid. Het kabinet krijgt het testbeleid maar niet op orde.

Coronatest door een medewerker van de GGD Gooi en Vechtstreek. Wegens capaciteitsgebrek in de Nederlandse laboratoria moeten GGD’s dagelijks tienduizend testaanvragen afwijzen.
Coronatest door een medewerker van de GGD Gooi en Vechtstreek. Wegens capaciteitsgebrek in de Nederlandse laboratoria moeten GGD’s dagelijks tienduizend testaanvragen afwijzen. Foto Koen van Weel/ANP

Hij had „een bijzondere afslag” genomen, zo moest minister Hugo de Jonge (Volksgezondheid, CDA) deze week in de Tweede Kamer erkennen. Vanaf Schiphol moet binnenkort iedere dag een vliegtuig met tienduizend Nederlandse testmonsters vertrekken. Bestemming: Abu Dhabi, waar – anders dan in Nederland – nog wél capaciteit is om ze op corona te testen. Normaal had De Jonge er nooit voor gekozen, maar de nood is hoog. Of het doorgaat is nog niet helemaal zeker: de onderhandelingen over voldoende privacywaarborgen lopen nog.

Saltro, het Nederlandse laboratorium dat de monsters naar Abu Dhabi wil sturen, zou ze het liefst zelf testen. Deze zomer kocht het lab twee gloednieuwe machines, maar die draaien maar op de helft van hun capaciteit. Het lukt de ambtenaren van De Jonge niet om genoeg testmateriaal in te kopen voor de Nederlandse labs.

De Abu Dhabi-route is een van de wanhoopspogingen van de minister om zijn instortende testbeleid te redden. Na vijf maanden te hebben gerekend op Nederlandse laboratoria, koopt de minister sinds begin augustus testcapaciteit in bij buitenlandse labs. Tweeduizend dagelijkse tests bij het aan een Duits lab gelieerde U-Diagnostics. Tot maximaal 44.000 bij het internationale laboratoriumnetwerk Eurofins. En een nog onbekend aantal tests bij het Duitse Synlab.

Eigenlijk is hij al te laat. Het aantal corona-infecties stijgt snel en ook de ziekenhuisopnames lopen op. GGD’s die mogelijke patiënten bemonsteren, en labs die deze monsters op corona onderzoeken, kunnen de vraag al weken niet meer aan. Bron- en contactonderzoek – waarbij GGD’s mensen die mogelijk corona hebben opsporen om te voorkomen dat ze anderen besmetten – is in bijna heel het land beperkt.

Regie zonder macht

Sinds zijn aantreden als coronaminister hamert De Jonge erop dat grootschalig en laagdrempelig testen „van essentieel belang” is om de verspreiding van het virus te stoppen met vermijding van lockdowns. Geld speelde geen rol. Maar de stapel beloften die de minister sinds april deed om dat te regelen, heeft het virus niet kunnen indammen. Nu de tweede golf zich aandient, blijkt Nederland weer onvoldoende voorbereid. Hoe kan het dat het testbeleid zo wankel bleek?

Hugo de Jonge is een generaal zonder troepen. Om laboratoria en GGD’s zo ver te krijgen dat ze zijn teststrategie volgen, moet hij ze overtuigen, betalen, onder druk zetten, complimenteren. Want bevelen geven kan hij deze cruciale spelers niet. De inmiddels 70 coronalaboratoria zijn commerciële partijen (en dus elkaars concurrenten) en de 25 GGD’s vallen onder de gemeenten.

De Jonge wordt ook gehinderd door het feit dat zijn ministerie al jaren op grote afstand van de geregionaliseerde en semigeprivatiseerde Nederlandse zorgwereld staat. Parate kennis over de praktijk en goede operationele informatie om beslissingen op te baseren waren niet nodig, en dus ook maar mondjesmaat op het ministerie aanwezig.

Lees ook Onzekerheden na een bezoek aan de coronastraat

Deze regie zonder macht, en sturing zonder informatie frustreerde vanaf het begin de ontwikkeling van het testbeleid bij zowel GGD’s als laboratoria. Naast de politieke problemen die dat inmiddels voor De Jonge oplevert, is het ook schadelijk voor de bestrijding van het virus. Tijdens de eerste golf bleek al dat (te) laat handelen het virus de kans geeft zich sneller te verspreiden. Nu gebeurt dat weer.

In april beloofde de minister dat iedereen zich vanaf 1 juni moest kunnen laten testen. Het plan daarvoor dat GGD Nederland op 15 mei namens alle 25 regionale GGD’s aan de minister stuurde, meldde dat er vanaf 1 juni zo nodig 30.000 mensen per dag konden worden getest. GGD’s zouden vanaf dat moment per dag ook 2.400 bron- en contactonderzoeken kunnen uitvoeren. „Wij zijn voorbereid”, stond boven het opschalingsplan.

Maar toen het aantal coronabesmettingen na twee maanden begon op te lopen, kwamen de GGD’s bijna direct in de problemen. Ze bleken hun eigen plan niet te hebben uitgevoerd. Sterker nog, omdat het in juli rustig was, hadden GGD’s het opleiden van nieuwe medewerkers voor het bron- en contactonderzoek juist afgeremd. Drie weken later meldde het overkoepelende GGD Nederland dat GGD’s „verrast” waren door de snelheid waarmee het virus zich verspreidde. Het was de tweede keer in één jaar dat ze zich hadden laten verrassen door het coronavirus.

Op 7 augustus besloten GGD’s in Amsterdam en Rotterdam hun onderzoek naar besmette contacten te beperken – er waren meer positieven dan ze aankonden. De minister, die de dag ervoor nog had gezegd dat er dankzij het bron- en contactonderzoek „goed zicht” was op lokale besmettingen, werd door de mededeling van de GGD’s totaal overvallen, bevestigen bronnen op het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Paraat

Maar het ministerie líét zich ook overvallen. Op vragen van NRC hoe het ministerie de voortgang van het opschalingsplan had gecontroleerd, kwam ondanks herhaald aandringen vijf weken lang geen antwoord. Uiteindelijk schreef een voorlichter van het ministerie dat er op „zeer regelmatige basis” overleg is tussen Hugo de Jonge en de directeuren van de GGD’s. „De stand van zaken m.b.t. de uitvoering van de opdrachten voor testen en traceren komt altijd aan bod.” Opvallend is dat de voorlichter tegelijk ook aan NRC schreef: „Het ministerie beschikt niet over een actueel overzicht van de regionale capaciteit van de GGD t.a.v. bron- en contactonderzoek.”

Na kritiek van de Tweede Kamer op het achterblijven van de GGD’s deed De Jonge direct een nieuwe belofte. Er zou een nieuw ‘integraal’ plan komen om genoeg test- en onderzoekscapaciteit te regelen voor de laatste (virusrijke) maanden van het jaar. GGD Nederland zou dat half september af hebben. De Jonge stuurde een brief mee van André Rouvoet, de nieuwe voorzitter van GGD Nederland. Die schreef eind augustus: „GGD GHOR Nederland en de GGD’en hebben op dit moment en voor de komende weken, voldoende capaciteit. We kunnen tijdig opschalen wanneer dat nodig is en staan daarmee paraat.”

Erg lang hield die paraatheid geen stand. Inmiddels hebben 17 van de 25 GGD’s hun bron- en contactonderzoek wegens een tekort aan onderzoekers beperkt. En het opschalingsplan voor de winter komt er voorlopig niet, zo mailde Rouvoet vorige week aan De Jonge. Door omstandigheden is het „onmogelijk om te voldoen aan het verzoek om een integraal en deugdelijk onderbouwd opschalingsplan”. Die omstandigheden zijn volgens Rouvoet: de slechtere maatschappelijke naleving van de coronaregels, een „exponentiële groei” van het aantal testaanvragen, de „onrustbarende” toename van het aantal besmettingen en de tekorten bij laboratoria.

De minister belooft dat de GGD’s iets doen, de GGD’s zeggen dat ze het kunnen, om daarna te melden dat het niet lukt. Dat verrast de minister, die daarna een nieuwe belofte doet. Het is een patroon waar de Tweede Kamer genoeg van heeft, bleek deze week in een debat. „We willen meer daden, minder woorden, minder beloften”, zo vatte PvdA-leider Lodewijk Asscher het sentiment samen.

Cultuuromslag

Hoewel publiekelijk de samenwerking en de goede contacten worden benadrukt, leidt het onvermogen van GGD’s om te voldoen aan de verwachtingen, hun neiging om de minister te verrassen met slecht nieuws en het steeds ter discussie stellen van het beleid tot frustratie op het ministerie, zo erkennen betrokkenen. Maar, zo zeggen ze daar: iets anders dan de GGD is er niet, hier moeten we het mee doen.

Lees ook deze reconstructie Hoe Nederland de controle verloor

Het wreekt zich dat GGD’s, de Nederlandse infectieziektebestrijders, niet ingericht zijn op een langdurige, landelijke crisis. In normale tijden handelen de regionale GGD’s grotendeels autonoom. Ze werken voor de burgemeesters van hun regio, niet voor GGD Nederland of de minister. Een crisis als de coronapandemie vereist dat duidelijk is wie wat doet, en wie de leiding heeft. Diegene moet snelle en heldere besluiten kunnen nemen voor het hele land op basis van de juiste informatie, liefst ondersteund door een goed voorbereide organisatie en zonder eindeloze discussies. De GGD’s moesten dus, terwijl het virus door Nederland raasde, een enorme cultuuromslag ondergaan.

Tot maart dit jaar was GGD Nederland een wat bedaagde koepelorganisatie, waar zo’n honderd medewerkers onzichtbaar voor de meeste Nederlanders de regionale GGD’s ondersteunden. Een organisatie die pas iets deed als álle 25 directeuren van die GGD’s het eens waren.

Nu coördineren zo’n tweehonderd medewerkers de verwerking van zo’n veertigduizend dagelijkse testaanvragen, zorgen ze ervoor dat duizenden Nederlanders hun testuitslag krijgen, en beheren ze een landelijke ‘schil’ van bron- en contactonderzoekers om regionale GGD’s bij te staan. Rouvoet, die formeel niets over de regionale GGD’s te zeggen heeft, beschikt nu praktisch wel over het mandaat om namens hen afspraken met het ministerie te maken.

Hoewel GGD’s de sturende rol van het ministerie accepteren, voelen ze zich ook op de vingers gekeken door de ambtenaren van Hugo de Jonge, die bij elk negatief bericht in de media bellen voor uitleg. De directeuren van de GGD’s voelen zich als deskundigen ook verplicht, zegt een betrokkene, terug te duwen als De Jonge dingen belooft die onhaalbaar zijn. Daarom schreef Rouvoet ook in zijn mail dat de GGD’s „dringend behoefte” hadden aan overleg met de minister. De strategie van eindeloos opschalen van testcapaciteit had geen zin als de informatie daaruit niet zou worden gebruikt om te handelen. Testen zelf stopt het virus niet. Mensen moeten hun gedrag veranderen – vrijwillig of door de overheid gedwongen. Als dat niet gebeurt, kun je dat testen wel achterwege laten.

Keuzes van het ministerie

Ergens hebben de GGD’s nog ‘geluk’. De Nederlandse laboratoria hebben te weinig testcapaciteit, waardoor GGD’s dagelijks tienduizend testaanvragen moeten afwijzen. Dat scheelt dan ook weer zeshonderd bron- en contactonderzoeken – nu 6 procent van de testen positief uitvalt.

Als De Jonge wordt aangesproken op het tekortschieten van de Nederlandse labcapaciteit, wijst hij naar het buitenland: overal is schaarste. Maar de keuzes die zijn eigen ministerie maakte, spelen ook een grote rol.

Bij het begin van de coronacrisis had het ministerie geen idee hoe de laboratoriumwereld in elkaar zat. Inzicht in de totale testcapaciteit ontbrak – ook bij het landelijk centrum infectieziektenbestrijding van het RIVM. De labs zijn in normale tijden elkaars concurrent en delen zulke bedrijfsgevoelige informatie niet met buitenstaanders.

Waar Duitsland het coronatesten uitbesteedde aan een paar grote labs, koos het ministerie ervoor om te werken binnen de bestaande structuur van meestal relatief kleine, regionaal opererende labs. In Nederland zijn er inmiddels zo’n zeventig coronalabs. Hugo de Jonge en voorstanders van dit stelsel in de labwereld noemen het een „fijnmazig” netwerk. Volgens critici en inmiddels steeds meer betrokkenen bij de laboratoria zelf, is die lappendeken van labs een onnodig gecompliceerde en inefficiënte manier om de beloofde tienduizenden monsters per dag te testen.

De fragmentatie maakte ook het opschalen van de testcapaciteit tot een uiterst moeizaam proces. Omdat er zoveel kleine labs meededen, moest er iemand komen om testmonsters en testmaterialen eerlijk te verdelen. Hiervoor bedacht het ministerie het Landelijk Coördinatieteam Diagnostische Keten (LCDK).

Richtingenstrijd

Zo kwam het ministerie nietsvermoedend terecht in een richtingenstrijd binnen de labwereld. De vaak aan ziekenhuizen verbonden medisch-microbiologische laboratoria, die van oudsher deze tests doen, verzetten zich in april stevig tegen het overhevelen van monsters naar grotere labs ‘van buiten’. De artsen-microbiologen aan het hoofd van deze labs vreesden dat er grote „testfabrieken” zouden ontstaan. Het zou het einde betekenen van het Nederlandse systeem, waarin zij niet alleen een testuitslag leveren, maar ook als artsen meedenken over ziektebeeld en mogelijke behandeling van de patiënt.

Maar volgens critici is het onzin om nu hieraan vast te houden: grootschalig testen in een pandemie heeft immers niets te maken met diagnostiek van individuele patiënten. Zij wijzen erop dat microbiologen hun eigen positie en soms ook hun inkomsten beschermen: voor een substantieel deel van de microbiologen beïnvloedt de omzet van hun lab hun inkomen.

Lees ook Niet besmet, toch positief getest

Om het verzet te neutraliseren besloot het ministerie dat nieuwe labs pas mochten meedoen als ze met een Nederlandstalige arts werkten. Dat bemoeilijkte toetreding van buitenlandse labs. Ook werd afgesproken dat de reguliere laboratoria voorrang zouden krijgen bij de tests. Pas als die het niet meer aankonden, zouden de nieuwe grotere labs bijspringen.

Deze werkwijze is niet alleen logistiek ingewikkeld, maar betekent ook een groter verbruik van het schaarse testmateriaal. Naarmate er meer tests tegelijk worden uitgevoerd, zoals in de grotere labs, wordt daar relatief minder van verbruikt. Om te voorkomen dat laboratoria zouden strijden om testmaterialen, moesten coronalabs accepteren dat het ministerie die namens hen centraal zou inkopen, waarna het LCDK ze zou verdelen. Ook dat is complex – door het grote aantal labs zijn er veel verschillende systemen, grondstoffen en leveranciers.

Dat inkopen ging in het voorjaar bijna mis, zo vertellen betrokkenen uit die tijd. Nadat minister De Jonge leveranciers begin april had gevraagd testmaterialen voor Nederland te reserveren, pakte het ministerie niet door. Feike Sijbesma, die door De Jonge was aangesteld als ‘speciaal gezant’ om meer testcapaciteit te regelen, moest persoonlijk garanderen dat Nederland de spullen zou kopen, om te voorkomen dat leveranciers hun voorraden in andere landen afzetten. Leveranciers leverden liever aan landen die meer testten dan Nederland op dat moment, dat had meer zin in de bestrijding van de coronacrisis. Volgens de Algemene Rekenkamer, die het testbeleid onderzocht, hield Nederland tot juni last van deze „bottleneck”. Toen werd het testbeleid verruimd.

Dat het nu in Nederland lukt om iedere dag zo’n 38.000 mensen te testen noemde De Jonge deze week een „enorme prestatie”. Maar genoeg is het niet. GGD’s wijzen dagelijks tienduizend testaanvragen af, en de minister gaat alsnog in het buitenland op zoek naar testcapaciteit.

Had dat niet veel eerder moeten gebeuren, vroeg een groeiend deel van de Kamer zich deze week in het recentste coronadebat af. SP-leider Lilian Marijnissen: „De opdracht van de Kamer was heel helder: doe alles wat u kunt. Er is niet alles gedaan wat men kon doen, want die contracten met die [grote buitenlandse] laboratoria zijn veel te laat gesloten.”

De Jonge vond het makkelijk praten achteraf, zei hij. „Er wordt snoeihard gewerkt door iedereen, dan kun je niet altijd alles waarmaken.”