Wat is het nieuwe normaal als het om staatsschuld gaat?

Serie | Terugkeer van de Staat Wat is het nieuwe normaal als het om schuld en tekort gaat? Daar zoeken economen en politici naar.

Foto Fotocollectie Anefo/Getty, bewerking NRC

Een nieuwe crisis, een ander geluid. Onder druk van corona en deels platgelegde economieën steken overheden wereldwijd tientallen miljarden euro’s in hun samenlevingen om de ergste klappen van het virus op te vangen. Het gevolg is dat de overheidsschulden overal in ijltempo oplopen.

Ook in Nederland. Van een schuld van net onder de 50 procent van het bruto binnenlands product in 2019 naar vlak onder de 60 procent nu, een stijging met een kleine 80 miljard euro. En het einde is nog niet in zicht.

Toch is de sfeer nu heel anders dan tien jaar terug. Waar nog midden in de crisis van 2008 al het debat opkwam hoe de staatsschuld weer terug te dringen, blijft de oproep daartoe ditmaal achterwege. Over de snelgroeiende staatsschuld klinken opvallend weinig zorgen.

Dat mag een aardverschuiving worden genoemd. Sinds decennia is Nederland een van de strengste volgers van het Europese Stabiliteits- en Groeipact. De traditionele zuinigheid van de Nederlander is sinds jaar en dag zichtbaar in strikt begrotingsbeleid, waarbij de minister van Financiën trots is als hij een begroting met een overschot indient en de vlag uitgaat als de staatsschuld onder de 50 procent daalt.

Begrotingsdiscipline

Tot nu dus. De belangrijkste economische adviseurs van de regering, van het Centraal Planbureau (CPB) tot De Nederlandsche Bank (DNB), geven allemaal aan dat de oplopende schuld geen probleem is. Dat voorlopig echt niet hoeft te worden bezuinigd om af te lossen. Tijdens een hoorzitting in de Tweede Kamer zeiden CPB-directeur Pieter Hasekamp en DNB-president Klaas Knot in juni met zoveel woorden: neem de tijd, het komt wel goed. Daarmee halen zij het anker op waar het Nederlands begrotingsbeleid jarenlang aan vastlag. Want als een hogere schuld geen probleem meer is, waar moet de politiek dan op sturen als het gaat om begrotingsdiscipline? Dat is een relevante vraag voor politieke partijen die nu hun programma’s opstellen voor de Kamerverkiezingen van maart 2021.

Overal in Den Haag voeren economisch adviseurs, ambtenaren en politici gesprekken. Zij stellen elkaar de vraag: hoe kijken wij naar de staatsschuld? Hoe hoog mag die zijn? Als het oude normaal niet meer telt, wat is dan het nieuwe normaal voor schuld en tekort? Waar liggen de nieuwe grenzen?

Als één instituut de reputatie heeft zo mogelijk nog strenger te zijn dan de minister van Financiën, dan is het wel De Nederlandsche Bank. Pas op met schulden, publiek en privaat, is al jarenlang het mantra van de centrale bank.

Des te verrassender is het dat ook Klaas Knot nu een andere toon aanslaat. Hij wil niet af van de Europese regels die de schuld officieel maximeren op 60 procent van het bbp. Maar hij wil er wel „variabel mee omgaan”, zegt hij aan de telefoon. „Vooropgesteld dat we nog niet kunnen zeggen hoe de staatsschuld er volgend jaar voor staat, vind ik dat de overheid het goede doet. Voor dit jaar zou ik zeggen: blijf doen wat nodig is, en let nog niet op de hoogte van de schuld. Laat de automatische stabilisatoren hun werk doen”, aldus Knot. „Ook als later het economisch herstel inzet maar nog wat broos is, zou ik zeggen: ga niet bezuinigen.”

Twintig jaar tijd

Voor 2021 hangt het er wat Knot betreft van af hoe hoog de schuld precies is. Hij waagt zich aan twee scenario’s. „Als we op of net boven de 60 procent uitkomen, hoeven we wat mij betreft niets te doen. Mocht het richting de 70 procent gaan, dan is er ook geen man overboord. Verdere stijging van de schuld moet dan wel gestopt worden. Terug naar de 60 blijft dan het devies, maar daarvoor kun je best twintig jaar de tijd nemen.”

Sturen op een zo laag mogelijk tekort, wat Nederland altijd deed, hoeft niet meer: „Het tekort is de resultante van de gewenste stand van de schuld en komt onder de 3 procent uit.” Knot ziet de 60 procent van het Verdrag van Maastricht, waarin de Europese begrotingsafspraken vastliggen, dus niet meer als plafond van de schuld, eerder als de bodem. Op de 60 zit je veilig, en daarboven mag mits je terugkeert naar de 60. Daaronder hoeft wat hem betreft niet meer.

Waarom is hij van mening veranderd? „Dat ben ik niet, de economische realiteit is veranderd.” De Nederlandse economie was mede dankzij de hervormingen na 2008 in topconditie. Die robuuste economie, gecombineerd met de lage rente én het feit dat de externe schok door corona niets te maken heeft met de stabiliteit van het financiële stelsel, maken Knot milder over de schuld.

Die mildheid zette al in voor de coronacrisis, ook bij Knot. De rente was laag en voor de Nederlandse staat zelfs negatief. De staatsschuld daalde de afgelopen jaren hard. Economen als Bas Jacobs en Coen Teulings betoogden indringend dat Europese overheden zichzelf benadeelden door hun staatsschuld laag te houden. Als de economie harder groeit dan de rente over de schuld, daalt de schuld.

Smeken om schuldpapier

Coen Teulings is hoogleraar en hij was directeur van het Centraal Planbureau in de crisisjaren na 2008. Hij rekent al jaren voor dat de Nederlandse staatsschuld veel te laag is. Door de vergrijzing wordt veel gespaard, met name via de pensioenfondsen. Dat geld is op zoek naar veilige beleggingen, zoals Nederlandse staatsschuld. Private partijen smeken bijna om meer schuldpapier; ze geven geld toe in de vorm van een negatieve rente. Daardoor verdient Nederland nu aan de staatschuld.

Als de overheid private partijen die kans op Nederlands schuldpapier niet geeft, gaan ze beleggen in het buitenland. Die staatsschuld is dus geen probleem of zonde, maar een logische en noodzakelijke vraag van de kapitaalmarkt. Wat Teulings betreft zou die schuld zonder gevaar 80 procent van het bbp mogen zijn.

Economen zijn voorzichtig om te pleiten voor meer schuld

Waar ligt volgens hem de grens? „Het is verstandig dat politieke partijen zoeken naar een nieuw anker. Ik zeg niet: ga maar los, schuld is risicoloos.” Hij rekent voor: Nederlandse pensioenfondsen hebben een vermogen van twee maal het bbp. „Ongeveer de helft, een maal het bbp, beleggen ze risicovrij, dus in overheidschuld. Daar is de huidige Nederlandse staatschuld dus te klein voor.”

Maar economen zijn voorzichtig om te pleiten voor meer schuld, zegt Teulings. „Omdat dit haaks staat op waarvoor economen in de wereld zijn, namelijk om te zeggen dat je een euro maar één keer kan uitgeven. We zijn uit de aard van onze beroepsgroep zuinig. Nederland kan prima 80 procent staatsschuld hebben. Waarom geen 100? Je kunt het niet exact in een boekhoudschriftje uitrekenen. Wat wel duidelijk is: de schuld is nu te laag.”

De hoogleraar pleit ervoor het Stabiliteits- en Groeipact op de helling te zetten. Niet alleen de schuldnorm zou moeten worden verhoogd, ook de tekortnorm. Het begrotingstekort mag nu maximaal 3 procent van het bbp zijn.

„Die norm is te strikt. Stel dat een nieuw kabinet kiest voor een schuld van 60 procent van het bbp, als richtsnoer. Om die verhouding constant te houden, moet de schuld net zo hard groeien als het bbp. Daarvoor is structureel ongeveer een begrotingstekort van 2 procent nodig. Bij een tegenvaller van de conjunctuur is het tekort dan soms hoger dan 3 procent.” Een structureel tekort van 2 procent zou betekenen dat een nieuw kabinet 10 tot 15 miljard euro aan extra uitgaven per jaar mag doen vergeleken met voor de coronacrisis, rekent Teulings voor.

Lenen voor investeringen

Ook Lex Hoogduin, voormalig directielid van De Nederlandsche Bank, is sinds het begin van de coronacrisis ontspannen over de extra schuld die de staat aangaat. Maar hij vindt niet dat de normen van het Europese Stabiliteitspact moeten worden losgelaten. „Pas als het virus helemaal onder controle is, moeten we gaan nadenken over hoe we de rekening verdelen.”

Ontspanning bij oplopende schulden geeft sommige economen geen goed gevoel

Volgens Hoogduin zou een nieuw kabinet in kleine stapjes het tekort moeten terugbrengen naar uiteindelijk ongeveer 1 procent. „Zo blijft er schuld ontstaan. Dat geeft ook ruimte om te lenen voor investeringen. Ik vind niet elke schuld teveel.” Mocht de staatsschuld volgend jaar hoger zijn dan 60 procent van het bbp, dan zou de overheid die wel moeten terugdringen.

Hoogduin kan de norm van 60 procent van het bbp voor de staatsschuld niet precies met berekeningen onderbouwen. „Dat geldt voor alle normen in het leven. Waarom rijden we rechts en niet links? Stel dat de norm in Europa door deze crisis 70 procent wordt. Er komt daarna een nieuwe schok, en dan zegt iedereen: zullen we die norm optillen naar 80 procent? Dan is de functie van de norm weg. Dat is een sluipende ondermijning van de begrotingsdiscipline. Je hebt dit soort normen ook om een evenwichtige afweging tussen verschillende collectieve uitgaven en ontvangsten te maken. Dat geef je helemaal weg als je zegt: we kunnen de schuld wel verder laten oplopen. Ik wil een norm voor elk weertype en elke rentestand.”

Verslaving

De ontspanning bij oplopende schulden geeft sommige economen juist een ongemakkelijk gevoel. Casper de Vries, monetair econoom aan de Erasmus Universiteit Rotterdam: „Wat doen we als de rente stijgt? De verslaving aan goedkoop geld van de centrale banken is te groot geworden. Het heeft de perceptie van schuld veranderd. Iedereen heeft eindeloos toegang tot gratis geld. Dat kennen we niet in de geschiedenis. Wat mij betreft is dat een reden voor voorzichtigheid. Op korte termijn is het wat mij betreft oké om meer uit te geven in deze crisis, maar op langere termijn moet je toch terug naar budgetdiscipline, om een volgende klap op te kunnen vangen.”

Ook Hans Hoogervorst, oud-minister van Financiën (VVD) en nu voorzitter van de International Accounting Standards Board, voelt niets voor een relaxtere houding tegenover de schuld. Hij noemt het huidige beleid „budgettair en monetair nihilisme”. Vanuit Londen zegt hij: „Budgetdiscipline is uitermate goed om jezelf te blijven dwingen scherpe keuzes te maken. De hervormingen van de afgelopen jaren hebben het groeipotentieel van de Nederlandse economie vooruit geholpen. Maar het was niet makkelijk geweest om ze door te voeren als er geen enkele discipline op schuld en tekort had gezeten.” Zijn boodschap: snel terug naar normaal, het oude normaal welteverstaan. „Inclusief een terugkeer naar conventioneel monetair beleid.” Hij voegt eraan toe dat centrale banken zelf niet eens meer weten hoe ze daar ooit weer terecht moeten komen.

Grijs spaargeld

Volgens Teulings laat Japan al vijftien jaar zien dat een vergrijzende bevolking die spaart voor het pensioen structureel de rente drukt. „Die extra besparingen bleek de Japanse economie alleen te kunnen absorberen met een hogere staatsschuld.” Japan loopt 15 jaar op Europa voor. In Europa gebeurt nu hetzelfde, precies zoals de Amerikaanse econoom Paul Krugman twintig jaar geleden voorspelde. Het ruime monetaire beleid is een gevolg van al dat grijze spaargeld, niet de oorzaak, zegt Teulings.

Teulings: „Vorderingen moeten gelijkstaan aan schulden. Als er veel gespaard wordt, moet dat geld aan iemand worden uitgeleend. Dat kan simpelweg niet anders. Als de economische wetenschap nou ooit een verhaal had dat steekhoudt, waarin de empirie in Japan en de theorie overeenkomen, dan is dat hier wel.”

Onzin, meent monetair econoom De Vries. „Als Japan iets laat zien, dan is het een overheid die geld blijft uitgeven aan zaken die juist niets bijdragen aan de economische groei. Die weg moeten we absoluut niet op.”

Zo’n vaart zal het in Nederland niet snel lopen, denken de economen. De politiek hecht traditioneel sterk aan begrotingsdiscipline. Er is sinds 1971 (!) zelfs een ambtelijke adviesgroep die zich hier exclusief mee bezighoudt: de Studiegroep Begrotingsruimte. Daarin zitten, naast topambtenaren van de ministeries, ook Knot en Hasekamp. Een jaar voor de verkiezingen brengt de Studiegroep advies uit aan een nieuw kabinet over de financiële kaders die het zou moeten hanteren. Dit jaar werd het advies uitgesteld vanwege de coronacrisis. Het ‘voorlopig advies’ was al wel zuinig: er hoeft nu niet te worden bezuinigd om het begrotingstekort terug te dringen, maar ruimte voor structurele extra uitgaven is er evenmin.

Toch hangen na de adviezen van Hasekamp en Knot verdere versoepelingen in de lucht. Het laat politieke partijen zoekend achter. Hoe schrijf je een verkiezingsprogramma als je niet weet hoeveel je te besteden hebt?

Uiteindelijk is dat naast een economische ook een politieke vraag, zegt Lex Hoogduin. „Hoeveel waarde hecht je eraan je schuld op een zo laag mogelijk niveau te hebben als er weer een klap komt? Hoe weeg je dat af tegen de kosten die herstel van buffers met zich meebrengt? Want dat is niet kosteloos. Je gaat niet bezuinigen om daarmee de groei aan te zwengelen. Je bezuinigt omdat je prioriteit is: meer buffers.”